II SA/Po 570/22

SENTENCJA Dnia 16 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2022 roku sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") postanowieniem z 23 maja 2022 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. B. (dalej: "strona") od pisma Burmistrza Miasta i Gminy W. (dalej: "Burmistrz") z 18 marca 2022 r., nr [...], stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Strona w piśmie, które wpłynęło do Burmistrza 15 marca 2022 r., zwróciła się z prośbą o zmniejszenie zajęcia komorniczego wynagrodzenia, wskazując na trudną sytuację osobistą. Burmistrz w piśmie z 18 marca 2022 r., nr [...], powołując się m.in. na art. 27 ust. 1 i ust. 11 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 877 ze zm., dalej: "u.p.o."), stwierdził że nie przychyla się do wniosku o zmniejszenie zajęcia komorniczego wynagrodzenia za pracę. W piśmie z 29 marca 2022 r., zatytułowanym jako odwołanie, strona ponowiła swoją prośbę, wskazując na trudną sytuację osobistą. SKO postanowieniem z 23 maja 2022 r., nr [...], działając m.in. na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Odwołanie wniesione zostało przez osobę uprawnioną, jednak nie od decyzji, lecz od pisma. Tymczasem stosownie do art. 127 § 1 K.p.a. odwołania wnosi się od decyzji administracyjnych. Zaskarżone przez stronę pismo nie może zatem stanowić przedmiotu odwołania. W skierowanej do tut. Sądu skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, skarżący zarzucił naruszenie art. 134 K.p.a., przez jego nieprawidłowe zastosowanie. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sporne pismo Burmistrza jest decyzją administracyjną, ponieważ zawiera w tym względzie wszystkie konieczne elementy. Podkreślono, że skarżący ma prawo do wystąpienia z wnioskiem o zmniejszenie zajęcia komorniczego, rozłożenie zobowiązania na raty, czy umorzenie długu. Organ decyzją naruszył interes prawny skarżącego, odbierając realizację tych uprawnień. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Istotą sporu w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie, czy pismo Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 18 marca 2022 r. (nr [...]), stanowiące odpowiedź na wniosek J. B. z dnia 15 marca 2022 r. było decyzją administracyjną, a co za tym idzie, czy wniesione od niego odwołanie było dopuszczalne. Organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym prowadzonym w oparciu o art. 134 K.p.a. podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji lub postanowienia w toku instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie jest środkiem zaskarżenia, który przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie zatem jest niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, a zatem gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną. W literaturze prawniczej i orzecznictwie administracyjnym szeroko prezentowany jest pogląd, iż odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzji nie wydano albo gdy organ podjął czynności innego rodzaju niż wydanie decyzji. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2021r. sygn. akt I GSK 1787/18) – "o tym, iż dany akt ma charakter decyzji nie decyduje jego nazwa, ale jego treść, z której wynikają uprawnienia bądź obowiązki dla strony. Decyzje występują bowiem nierzadko pod postacią pism, zaświadczeń, pozwoleń, czy tak jak miało to miejsce w tej sprawie - informacji. Stąd użycie tej czy innej nazwy nie decyduje samo przez się o charakterze prawnym danego aktu jako decyzji. Pod warunkiem, że rozstrzyga on co do istoty (merytorycznie) indywidualną sprawę, należącą do właściwości organów administracji, którego przedmiotem jest przyznanie (odmowa, cofnięcie) pewnego uprawnienia, albo nałożenie (cofnięcie) pewnego obowiązku, stwierdzenie (ustalenie) istnienia pewnego uprawnienia lub stwierdzenie (ustalenie) czy nałożenie obowiązku, bądź zakończenie sprawy w danej instancji, w inny sposób. Tak więc, w razie wątpliwości właściwą formą załatwienia danej sprawy indywidualnej powinna być decyzja. Podobnie należy postąpić w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest akt, który potencjalnie mógłby być decyzją. W takim przypadku, sąd powinien każdorazowo, o ile pozwala mu na to stan sprawy, w pierwszej kolejności skontrolować akt pod kątem, czy zawiera on pewne niezbędne minimum składników pozwalających zakwalifikować go jako decyzję". Elementem kwalifikującym dane działanie jako decyzję administracyjną jest zatem cel tego działania, którym musi być załatwienie sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego lub zakończenie postępowania w tej sprawie, czyli zastosowanie normy prawa administracyjnego albo procesowego. Decyzja administracyjna jest prawidłowa (obowiązuje), jeżeli została podjęta i wydana przez właściwy organ administracji publicznej, we właściwym trybie i na podstawie właściwych przepisów prawa. W sytuacji zatem, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa uprawniający do wydawania decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej. Oceniając przy zastosowaniu opisanego rozumowania pismo Burmistrza z 18 marca 2022 r., należy uznać, że stanowi ono stanowisko wierzyciela, a więc jednego z uczestników sądowego postępowania egzekucyjnego, wobec żądania dłużnika zmniejszenia zajęcia wynagrodzenia za pracę. W tym samym czasie stanowisko takie zostało także przekazane do komornika sądowego, jako że skarżący również do komornika wystąpił z tożsamym żądaniem, zaś komornik zwrócił się do Burmistrza o zajęcie stanowiska. Biorąc pod uwagę fakt, że pismo J. B. złożone zostało w toku postępowania egzekucyjnego i dotyczy sposobu wykonania czynności egzekucyjnej – zajęcia wynagrodzenia za pracę - nie sposób uznać, że wszczęło ono odrębne postępowanie, które organ byłby obowiązany zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej. Organ i skarżący są stronami postępowania egzekucyjnego, w którym mogą wyrażać swoje stanowiska wobec podejmowanych czynności i nie ma żadnej podstawy do stwierdzenia, że każde stanowisko organu , działającego w omawianym postępowaniu jako wierzyciel, powinno przyjmować formę decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sytuacji dłużnik domagał się od wierzyciela ograniczenia zakresu zajęcia wynagrodzenia za pracę, a wierzyciel na żądanie to nie wyraził zgody. Jak słusznie zauważył organ I instancji, podlega on dyscyplinie finansów publicznych i nie ma możliwości, aby doprowadzić do zmniejszenia zajęcia wynagrodzenia za pracę skarżącego w omawianej sytuacji. Na marginesie jedynie sąd wskazuje, że skarżący może rozważyć skierowanie żądania z art. 30 ust. 2 u.p.o. - o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, odroczenie terminu ich płatności bądź rozłożenie ich na raty. Przesądzenie, że sporne pismo nie stanowi decyzji administracyjnej, uzasadnia stanowisko, że w przedmiotowej sprawie warunki do skutecznego wniesienia odwołania nie zostały zachowane z przyczyn przedmiotowych, i tym samym, że zaistniały podstawy prawne do stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności wniesionego w sprawie odwołania na postawie art. 134 k.p.a. Wobec powyższego nie zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi, zatem zgodnie z dyspozycją art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) należało ją oddalić.