II SA/Rz 643/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala - UZASADNIENIE II SA/Rz 643/20 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] odmówił ustalenia na rzecz B.J.j warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego na działce nr 1051/39 obr. [...] w R. Organ I instancji wskazał, że planowane zamierzenie jest sprzeczne z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315). Odległość działki objętej wnioskiem skarżącej wynosi bowiem od 5 do 35 m od granicy cmentarza, podczas gdy minimalna odległość zabudowań mieszkalnych od cmentarza określona wskazanym przepisem rozporządzenia wynosi 150 m, a w szczególnych przypadkach – 50 m. To zaś oznacza, że decyzja byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi, a zatem w realiach opisywanej sprawy nie został spełniony warunek określony art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". B.J. wniosła odwołanie od tej decyzji zarzucając naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego, art. 8 k.p.a. w związku z art 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania obywateli w podobnych stanach faktycznych, przywołując na poparcie powyższego fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy na działki zlokalizowane w takiej strefie od cmentarza jak działka odwołującej. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia polegające na błędnej wykładni przepisów prawa oraz wadliwe powołanie ww. rozporządzenia jako przepisów odrębnych, których zgodność wymagana jest na podstawie art. 61 ust. l pkt 5 u.p.z.p. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, Organ odwoławczy podał, że decyzje o warunkach zabudowy stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ orzekający w sprawie bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeśli jej nie stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Kolegium podniosło, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i powinien być uwzględniany przez organ orzekający w sprawie warunków zabudowy, przy czym może także stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy, co dodatkowo zostało potwierdzone w judykaturze. Prawidłowo zatem organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, B.J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów odwołania jak również brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji; 2. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 oraz w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, a w szczególności brak odniesienia do wszystkich zarzutów odwołania, i przez to naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, to jest zasady przekonywania; 3. art. 8 k.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania obywateli w podobnych stanach faktycznych przejawiające się wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla właścicieli działek nr: 1051/27, 1051/28, 1051/29, 1051/30, 1655/3, 1661/2, 1662/6, 1663/4, 1664/5, 1668/2, 1670/8, zaś odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla skarżącej, pomimo że wszystkie te działki zlokalizowane są w strefie sanitarnej cmentarza, tj. w odległości nieprzekraczającej 50 m od granicy z cmentarzem; 4. § 3 ust. 1 i § 7 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie przy tworzeniu nowej zabudowy, podczas gdy z wykładni językowej wynika, iż dotyczą one jedynie zasad zakładania nowych cmentarzy; 5. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że przepisy rozporządzenia winny być traktowane w niniejszej sprawie jako przepisy odrębne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss⁴ pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), wobec uznania, ze względu na jej przedmiot, że jej rozpoznanie jest konieczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby w obecnym stanie epidemii wywołać nadmierne zagrożenie dla osób w niej uczestniczących. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. , poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, zainicjowanego wnioskiem B.J. było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego na działce nr 1051/39 obr. [...] w R. Obowiązek ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy dla tego rodzaju inwestycji kreuje art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t,j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293, ze zm. –,,u.p.z.p."), stanowiący, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Odmowa ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie nastąpiła z uwagi na niezgodność z przepisami odrębnymi. Jako takie przepisy organy powołały rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), wydane na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. nr 11, poz. 62). W § 3 ust. 1 tego rozporządzenia wskazano, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić, co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Skarżąca kwestionuje uznanie przepisów ww. rozporządzenia za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., prezentując przy tym stanowisko zajęte w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych wydanych do 2012 r., (m. in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5.01.2012 r., IV SA/Wa 1501/11, WSA w Opolu z dnia 18.07.2005 r., II SA/Op 207/04). Argumentacja w tym zakresie, jak wynika z uzasadnienia skargi, wskazuje na "techniczny charakter" warunków, jakie stawia § 3 ust. 1 rozporządzenia, a także na okoliczność, że warunki te dotyczą lokowania cmentarzy, co w ocenie skarżącej przesądza o tym, że nie mogą one stanowić przepisów odrębnych w procesie inwestycyjnym dotyczącym innych obiektów np. budynków. Z drugiej zaś strony skarżąca stwierdza, że organy administracji dokonały błędnej wykładni przepisów tego rozporządzenia, stosując jego zapisy do istniejącego cmentarza, podczas gdy dotyczą one nowo zakładanego. Z obydwoma tymi stanowiskami Sąd się nie zgadza. Decyzja o warunkach zabudowy określa sposób zagospodarowania ternu. Ustalając warunki zabudowy organ administracji ma obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy ale również wymogi wynikające z innych aktów prawnych regulujących określone kwestie związane z zagospodarowaniem terenu. Do przepisów odrębnych zalicza się zatem wszelkie regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i innych w zależności od położenia terenu objętego wnioskiem. Takie regulacje zawiera też rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z 25.08.1959 r. Określa ono szczególne wymogi dotyczące usytuowania cmentarzy oraz budynków o określonym przeznaczeniu znajdujących się w pobliżu cmentarzy, związane z bezpieczeństwem sanitarnym. Nie ma podstaw aby uznać, że rozporządzenie to reguluje jedynie odległości, w jakich powinny znajdować się nowe cmentarze od zabudowy mieszkaniowej. Wskazane w § 3 rozporządzenia odległości dotyczą zarówno odległości cmentarzy od zabudowy mieszkaniowej jak i odległości zabudowy mieszkaniowej od cmentarzy. Przy wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia należy posłużyć się również regułami wykładni celowościowej, biorąc pod uwagę, że intencją prawodawcy było zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy. Stanowiąc ten przepis uznano, że bezpieczeństwo to będzie zapewnione, gdy m.in. budynki mieszkalne znajdować się będą w odległości, co najmniej 50 m od granicy cmentarza pod warunkiem, że są one podłączone do sieci wodociągowej. Dotyczy to zarówno odległości mającego powstać cmentarza od budynków mieszkalnych, jak i odległości budynków mieszkalnych od istniejącego już cmentarza. Zagrożenie sanitarne związane z lokalizacją cmentarza w określonym miejscu jest takie samo niezależnie od tego czy chodzi o sytuowanie cmentarza, czy o sytuowanie zabudowy wokół terenów cmentarza. Tego rodzaju wykładnia znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 27.05.2014 r., II OSK 3047/12, wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, wyrok NSA z 14.10.2014 r., II OSK 823/13, wyrok NSA z 15.04.2015 r., II OSK 2138/13, wyrok NSA z 11.02.2016 r., II OSK 1321/14, wyrok NSA z 31.05.2016 r., II OSK 2262/14, wyrok WSA w Poznaniu z 19.12.2018 r., IV SA/Po 991/18, wyrok WSA w Opolu z 26.09.2019 r., II SA/Op 216/19, wyrok NSA z 15.11.2019 r., II OSK 3303/17). W orzecznictwie tym również jednoznacznie stwierdza się, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315) stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., i dotyczy zarówno nowopowstających cmentarzy jak i zabudowy powstającej przy istniejących cmentarzach (por. wyroki WSA w Lublinie z 19.05.2016 r., II SA/Lu 96/16, WSA w Gdańsku z 19.04.2017 r.). Jak podkreślił NSA w wyroku z 24.05.2017 r., II OSK 2424/15, przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z dni 25 sierpnia 1959 r., jako "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. powinien być uwzględniany przez organ orzekający w sprawie warunków zabudowy, przy czym może także stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie W jej okolicznościach niesporne jest, że planowana inwestycja znajduje się na działce zlokalizowanej od 5 do 35 m od granicy cmentarza. Jak wynika z akt sprawy cmentarz istnieje do 1921 r i cały czas dokonywane są na nim pochówki. Wskazana odległość jest mniejsza od wymienionej w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to zaś oznacza brak zgodności z przepisami odrębnymi i uzasadnia odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wydane przez organy decyzje tej treści są zatem prawidłowe. Ich legalności nie mogły także podważyć zarzuty dotyczące naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania obywateli, związane z ustaleniem warunków zabudowy dla budynków mieszkalnych na sąsiednich działkach. Sąd w niniejszej sprawie nie badał bowiem zgodności z prawem decyzji zapadłych w podnoszonych przez skarżącą sprawach, a tylko wówczas mógłby się wypowiedzieć co do ich legalności i dopiero w takim kontekście ocenić czy organy naruszyły art. 32 Konstytucji RP, a jeżeli tak, to w jakim kierunku. Z wszystkich tych przyczyn Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.