I SA/Rz 553/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Jarosław Szaro /spr./, Asesor WSA Jacek Boratyn, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K.K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione prowadzenie egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych oddala skargę. UZASADNIENIE K. K. (dalej: skarżący, zobowiązany) poddał kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w z czerwca 2020 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w z kwietnia 2020 r. nr [...] uznającym zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym za niezasadne. Z uzasadnienia kontrolowanego postanowienia i przedłożonych Sądowi akt sprawy wynikało, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciel wystawił w dniu stycznia 2020 r. tytułu wykonawcze nr [.], na podstawie których wszczął przeciwko zobowiązanemu egzekucję administracyjną. Na podstawie zawiadomień z stycznia 2020 r., wycofanych lutego 2020 r., dokonano zajęcia jego wynagrodzenia za pracę. Przeciwko doręczonym mu tytułom egzekucyjnym wniósł zarzuty, opierając je na przepisach art. 33 § 1 ustawy z dnia czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: "u.p.e.a." lub "ustawa egzekucyjna"). Podniesiono w nich, że ubiegał się o umorzenie należności z tytułu składek, a jego żądanie nie zostało jeszcze prawomocnie rozpoznane, ponieważ decyzje odmowne zostały poddane kontroli sądu administracyjnego. Domagał się też umorzenia postępowania egzekucyjnego, a zażalenie na odmowę uwzględnienia wniosku nie zostało jeszcze rozpoznane. Przed sądem administracyjnym toczy się też postępowanie o odmowie uchylenia czynności egzekucyjnych. Żadne z powyższych postępowań nie zostało prawomocnie zakończone. Nie otrzymał także upomnienia. Postanowieniem z kwietnia 2020 r. Dyrektor Oddziału ZUS uznał zarzuty za niezasadne. Podniósł, że zobowiązany powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje albo wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa lub czynności prawnych albo został umorzony. Tymczasem z oświadczenia strony wynikało jednoznacznie, że obowiązek ten nie wygasł, a zobowiązany tylko zwrócił się o jego umorzenie, zaś wniosek nie został uwzględniony i sprawa została poddana kontroli sądu administracyjnego. Nie został również uwzględniony wniosek o odroczenie terminu płatności lub rozłożenia jej na raty. Zadłużenie zobowiązanego wynika z decyzji Zakładu z marca 2016 r. i sierpnia 2018 r., na podstawie których wystawiono tytułu wykonawcze. Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego nie było obowiązku doręczania zobowiązanemu upomnienia, a zastosowany środek egzekucyjny nie jest zbyt uciążliwy. Wystawione tytuły wykonawcze spełniają wymagania określone w art. 27 ustawy egzekucyjnej, w tym wskazano w nich podstawę prawną prowadzenia egzekucji. W zażaleniu zobowiązany zarzucił niedostateczną ocenę zgłoszonych zarzutów i nierozpatrzenie wszystkich okoliczności i dowodów. W szczególności nie doręczono mu tytułów egzekucyjnych, przez co nie powinno dojść do podjęcia jakichkolwiek czynności, a prowadzone postępowanie powinno zostać umorzone. Późniejsze doręczenie tytułów, już po wszczęciu egzekucji, także powoduje wadę prawną postępowania. Nie odręczono mu również jednej z decyzji, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy. Zobowiązany podniósł, że jeden z zarzutów oparł na dyspozycji art. 33 § 1 pkt 8 ustawy egzekucyjnej, a w uzasadnieniu postanowienia nie zawarto stanowiska wyrażonego przez wierzyciela, który wprawdzie jest tym samym podmiotem, co organ egzekucyjny, ale stosowne wyjaśnienie powinno być zawarte w postanowieniu. Podnosił zaś wielokrotnie, że zastosowano wobec niego zbyt uciążliwe środki egzekucyjne, przez co wymagane było w tej kwestii stanowisko wierzyciela. Podkreślił, że pominięto fakt trwającego postępowania w przedmiocie umorzenia egzekwowanych należności. Opisanym na wstępie postanowieniem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy podniósł, że podstawą prawną zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji mogą być okoliczności taksatywnie wymienione w art. 33 ustawy egzekucyjnej. Zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Na postanowienie wierzyciela przysługuje, stosownie do art. 34 § 2 u.p.e.a., zażalenie. Jednak w niniejszej sprawie wierzycielem był ZUS, przez co konieczne stało się uwzględnienie przepisów art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z nim na postanowienie Zakładu w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Tym samym w okolicznościach takich, jak występujące w niniejszej sprawie, zażalenie, o którym mowa w art. 34 § 2 ustawy egzekucyjnej, nie przysługiwało. Nie było również konieczne uzyskiwanie stanowiska wierzyciela, ponieważ Dyrektor Oddziału ZUS w istocie reprezentuje ZUS, przez co sytuacja ta jest zbieżna do rozstrzygniętej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2007 r. I FPS 4/06. Uzyskiwanie stanowiska wierzyciela nie było zatem konieczne, ponieważ wierzyciel i organ egzekucyjny to ten sam podmiot. Odnośnie zarzutów, które należało rozpatrzeć przez pryzmat art. 33 § 1 pkt 1, 2 i 7 ustawy egzekucyjnej, organ odwoławczy był związany stanowiskiem wierzyciela, wobec czego nie mógł odnieść się do nich merytorycznie. Natomiast jeżeli chodzi o zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego wskazano, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do zrealizowania ciążącego na zobowiązanym obowiązku. Sama ustawa nie określa, które z dostępnych środków egzekucyjnych są mniej uciążliwe od innych, choć w ocenie tej pomocna może być analiza kolejności ich wymienienia w przepisie art. 1a pkt 12 lit. a) u.p.e.a. Egzekucja z wynagrodzenia za pracę jest jednym z najmniej uciążliwych środków egzekucyjnych, ponieważ zobowiązany pozbawiony zostaje prawa do dysponowania pobieranym wynagrodzeniem jedynie w części. Wynagrodzenie to objęte jest m.in. ochroną na zasadach określonych w Kodeksie pracy. Ponadto zajecie wynagrodzenia było jedynym zastosowanym dotychczas środkiem, a zobowiązany nie wskazał innych składników swojego majątku, które pozwalałyby na dalszą egzekucję. W kwestii niewskazania podstawy prawnej egzekucji (art. 33 § 1 pkt 10) nie stwierdzono naruszenia art. 27 § 1 pkt 6 ustawy egzekucyjnej. W tytułach wykonawczych wskazano taką podstawę, opisując datę wydania i numer orzeczenia. Organ odwoławczy zauważył, że podniesione w zażaleniu nowe zarzuty dotyczące niedopuszczalności egzekucji lub zastosowanego środka egzekucyjnego zostały zgłoszone z uchybieniem terminu do ich zgłoszenia. Nie nastąpiło to w terminie 7 dni od doręczenia tytułu wykonawczego, lecz dopiero w zażaleniu. W skardze podniesiono, że organ odwoławczy nie dość dostatecznie przeanalizował jego zażalenie, czym naruszono jego interes prawny. Nie przeanalizowano, że zastosowany środek egzekucyjny jest dla niego zbyt uciążliwy, a zatem narusza dyspozycję art. 7 § 2 u.p.e.a. Doszło przez to do pogorszenia jego warunków bytowych. Przed sądem administracyjnym toczy się postępowanie dotyczące odmowy umorzenia należności z tytułu składek, objętych tytułami wykonawczymi w niniejszej sprawie. Ponadto zaszły w jego sytuacji nowe okoliczności faktyczne, które w świetle art. 59 § 2 u.p.e.a. mogą mieć znaczenie w sprawie, choć wystąpiły już po wniesieniu zarzutów. Decyzją Prezydenta Miasta został bowiem uznany za osobę bezrobotną, bez prawa do zasiłku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a sformułowane w niej zarzuty okazały się nietrafne. Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania względem kontrolowanych postanowień środków określonych w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej powoływanej skrótem "p.p.s.a". Uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia mogło by nastąpić w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Może też stwierdzić wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach szczególnych. Żadna z powyższych okoliczności w kontrolowanej sprawie jednak nie zaistniała. Kontroli Sądu poddano postanowienia, którymi rozpoznano zarzuty zobowiązanego (skarżącego) wniesione przeciwko doręczonym mu tytułom wykonawczym, na podstawie których zajęto mu wynagrodzenie za pracę. Tytułami tymi dochodzone są należności stwierdzone decyzjami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który w konfiguracji procesowej występuje jako wierzyciel, o którym mowa w art. 1a pkt 13 u.p.e.a., i organ egzekucyjny, o którym mowa w art. 1a pkt 7 u.p.e.a. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wystawiania tytułów wykonawczych i ich doręczania zobowiązanemu oraz wnoszenia zarzutów (por. art. 13 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw) przepisy art. 33 u.p.e.a. stanowiły, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. W myśl art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 [...] organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. [...]. Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.). Jednak, jak zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zawierają w tym przedmiocie odrębne uregulowania, które traktować należy jako szczególne względem ustawy egzekucyjnej. W myśl art. 83c ust. 1 i 2 ustawy systemowej, dla postanowień, od których przysługuje zażalenie, wydanych przez kierownika terenowej jednostki organizacyjnej Zakładu działającego jako organ egzekucyjny na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem odwoławczym jest dyrektor izby administracji skarbowej. Od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. W okolicznościach takich, jak wynikające z kontrolowanej sprawy, z uwagi na to, że organ egzekucyjny i wierzyciel to te same podmioty, w uzasadniony sposób organ odwoławczy odwołał się do stanowiska wynikającego z uchwały NSA z 25 czerwca 2007 r. I FPS 4/06. Zakład nie miał obowiązku wydawania odrębnego postanowienia jako wierzyciel, a następnie zapoznawania się w nim jako organ egzekucyjny i uwzględniania jako wiążące. Za wystarczające uznać należało wywody Zakładu zawarte w postanowieniu z 15 kwietnia 2020 r. jako spełniające oba powyższe wymagania proceduralne. Nie zmienia to jednak dalszego toku postępowania, ponieważ stanowisko wierzyciela (Zakładu) odnoszące się do zarzutów opartych na przepisach art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a. pozostawało wiążące dla Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Te zaś zostały ocenione jako niezasadne, a ocenę tę Sąd uznał za nienaruszającą prawa. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy nie wynika, aby zobowiązanie skarżącego zostało wykonane lub umorzone albo uległo przedawnieniu lub wygasło, albo aby obowiązek ten nie istniał. Sam fakt trwania postępowania dotyczącego umorzenia zaległości tylko potwierdza fakt istnienia zaległości, a zobowiązany nie przedstawił dowodów ani argumentów na spełnienie przesłanki określonej w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Obowiązek uregulowania zaległości nie został mu także odroczony ani rozłożony na raty, ani jego wymagalność nie uległa wstrzymaniu (art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). W sprawach należności, których dotyczy postępowanie egzekucyjne, przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, zwalniały określonego w art. 15 § 1 u.p.e.a. z obowiązku uprzedniego doręczania upomnienia (§ 2 pkt 2 rozporządzenia). Natomiast w kwestii uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.) organ odwoławczy wypowiedział się w sposób nader wyczerpujący. Zasadnie uznał, że zajęcia wynagrodzenia za pracę nie można było ocenić w kategoriach zbytniej uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego z powodów naświetlonych przez organ. Wszak z istoty egzekucji wynika, że łączy się ona z pewnymi mniej lub bardziej odczuwanymi przez zobowiązanego uciążliwościami, w szczególności natury ekonomicznej. Skarżący nie wskazał zresztą, z jakich innych składników majątkowych organ egzekucyjny mógłby prowadzić skuteczną egzekucję, która doprowadziłaby do zaspokojenia dochodzonej należności. Wynagrodzenie za pracę korzysta z minimalnej ochrony określonej w przepisach prawa pracy, dzięki czemu pracownik nie zostaje pozbawiony całego należnego wynagrodzenia, ale tylko jego części. Nie pozostaje więc bez środków do życia, gdyby stanowiło ono jedyne jego źródło utrzymania. Skarżący sam zresztą nie zidentyfikował dokładnie, na czym ta nadmierna uciążliwość miałaby polegać i czym się objawia. Podniesione natomiast w skardze okoliczności związane z utratą zatrudnienia i nabyciem statusu osoby bezrobotnej nie mogły wywrzeć wpływu na przebieg sądowej kontroli zaskarżonych postanowień, ponieważ zgłoszono je po upływie terminu do zgłaszania zarzutów, a Sąd administracyjny posiada uprawnienia kontrole względem zaskarżonych aktów, które realizuje na podstawie akt sprawy. Prawidłowo także organ odwoławczy uznał, że skoro zarzuty dotyczące wadliwego wypełnienia tytułu wykonawczego (art. 33 § 1 pkt 10) zostały zgłoszone po upływie przepisanego terminu, to czynność ta była bezskuteczna. O terminie przewidzianym do wnoszenia zarzutów zobowiązany został pouczony; pouczenie takie zawarte było w druku tytułu wykonawczego. Z podanych względów, skarga jako bezzasadna została przez Sąd oddalona, o czym postanowiono na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.