II SA/Lu 396/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE We wniosku z [...] r. J. K. (dalej także: skarżąca) zwróciła się do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. , działającego z upoważnienia Wójta Gminy N. (dalej także: organ pierwszej instancji) o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką L. S.. Skarżąca wniosła o przyznanie tego świadczenia oraz o uchylenie decyzji organu z [...] r., znak: [...], przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej także: u.ś.r.), organ pierwszej instancji orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż został on uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, za niezgodny z Konstytucją RP. Po rozpatrzeniu tego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że decyzja ta mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jak stwierdziło Kolegium, rację ma skarżąca, że z uwagi na przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie było podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ze względu na to, że niepełnosprawność jej matki powstała po ukończeniu przez nią wieku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jednakże, zdaniem Kolegium, podstawę taką daje inny przepis tej ustawy – art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b. Skarżąca ma bowiem ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, to zaś oznacza, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w tym przepisie. Dlatego też, w ocenie Kolegium, prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, chociaż błędnie uzasadnił to rozstrzygnięcie. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że realizacja wniosku skarżącej o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy nie jest możliwa, z uwagi na opisaną wyżej prawną przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Sądu na powyższą decyzję Kolegium skarżąca zażądała jej uchylenia, zarzucając organowi naruszenie: - art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. – wskutek błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wadliwego, niezgodnego z zasadą praworządności uznania, że skarżąca nie spełnia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. – polegające na pominięciu celów tej ustawy i uznanie, że zachodzi negatywna przesłanka przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, co wynika z pobierania przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności podnieść należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., K 38/13 (OTK-A 2014, z. 9, poz. 104) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest już stanowisko, że na skutek powołanego wyroku Trybunału, w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Podnosi się przy tym, że nie jest także prawnie istotne powoływanie się na przywołany wyżej fragment uzasadnienia wyroku Trybunału dotyczący skutków wejścia w życie tego wyroku. Sądy wskazują, że stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia. Wobec tego, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie został dotychczas znowelizowany ani uchylony, bezczynność ustawodawcy niewykonującego zaleceń Trybunału zawartych w tym wyroku wywołała skutek w postaci braku ochrony jednostek, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu. W tej sytuacji, jak podnosi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest jednak dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z: 5 grudnia 2017 r., I OSK 1079/17; 12 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16; 5 września 2017 r., I OSK 2370/16). Z powyższego wynika, że niezmienienie przez ustawodawcę treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, poprzez przywrócenie równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, powoduje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem – ustawodawca nie podjął bowiem i w tym zakresie żadnych działań. Prawidłowo zatem wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że stwierdzenie niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP ma ten skutek, że dla oceny, czy skarżącej w niniejszej sprawie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie ma znaczenia kiedy powstała niepełnosprawność jej matki. W konsekwencji Kolegium trafnie oceniło jako błędne odmienne stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Prawnie wadliwe było jednak stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2020 r. poz. 1297 ze zm.). Zdaniem Sądu, dokonana przez Kolegium wykładnia tego przepisu, w której organ ten oparł się jedynie na literalnym brzmieniu powołanego przepisu, narusza zasadę demokratycznego państwa prawa określoną w art. 2 Konstytucji RP. Podkreślić bowiem należy, że ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. sprowadza się do tego, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń – specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, których istotą jest zrekompensowanie opiekunowi utraty dochodów, w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W ocenie Sądu, przepis ten należy interpretować w taki sposób, że nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej wymienionych w nim świadczeń, natomiast stronie przysługuje prawo wyboru z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie i w tym znaczeniu ustalenia prawa do jednego z wymienionych w omawianym przepisie o świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełnienia warunków ubiegania się o przyznania innego świadczenia. Warunkiem jednak jego wypłaty jest rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia (zob. wyroki WSA w Lublinie z: 13 lutego 2018 r., II SA/Lu 949/17; 20 lutego 2018 r., II SA/Lu 1062/17; 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19; 20 lutego 2020 r., II SA/Lu 41/20; 29 kwietnia 2020 r., II SA/Lu 150/20). Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy interpretować w taki sposób, że choć wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, to nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także w przypadku, gdy jedno z tych świadczeń zostało przyznane wcześniejszą decyzją (zob. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18). Oznacza to, że w niniejszej sprawie powodem odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być fakt pobierania przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oczywiste jest zarazem, że skarżąca wyraźnie zrezygnowała z wypłacanego jej świadczenia, albowiem we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wskazała, że w razie przyznania jej tego ostatniego świadczenia prosi także o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Sąd nie podziela zarazem wyrażonego w odpowiedzi na skargę stanowiska Kolegium, jakoby uwzględnieniu skargi w niniejszej sprawie sprzeciwiała się argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z 30 kwietnia 2020 r., II SA/Lu 117/20, potwierdzająca – zdaniem Kolegium – nieprawidłowości w działaniu pełnomocnika skarżącej. Trzeba podkreślić, że wyrokiem tym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Z. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, odmawiające przyznania stronie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w analogicznych – jak w rozpoznawanej sprawie – okolicznościach faktycznych i prawnych. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd uznał za prawnie wadliwe stanowisko Kolegium, które twierdziło, że skoro pełnomocnik skarżącej (ta sama osoba, która reprezentowała skarżącą J. K. w niniejszej sprawie) żądała jedynie uchylenia poprzedniej decyzji z [...] r., przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na okres do [...] r., a "nie wskazała wyraźnie, że domaga się uchylenia kolejnej decyzji z dnia [...] r., przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na dalszy okres, to oznacza, że skarżąca nie wybrała świadczenia pielęgnacyjnego". Jednocześnie jednak Sąd stwierdził, że istotnie profesjonalna pełnomocnik skarżącej winna była bardziej precyzyjnie sformułować żądanie strony w tym zakresie, jednakże zarazem ocenił, że powyższe uchybienie nie mogło w żadnym razie "skutkować odmową przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego". W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że tego rodzaju brak precyzji w sformułowaniu żądań skarżącej jako wnioskodawczyni nie miał miejsca. Składając bowiem w jej imieniu wniosek, datowany na [...] r., o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pełnomocnik strony wniosła prawidłowo o uchylenie (w razie przyznania wnioskowanego świadczenia) obowiązującej wówczas decyzji Wójta z [...] r., znak: [...], przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy okresowo od [...] r. do [...] r. (k. 18 akt adm. I inst.). W konsekwencji błędnej wykładni i błędnego zastosowania przez Kolegium powołanych przepisów prawa materialnego, Kolegium dopuściło się też naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej przyznania stronie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, organy – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – będą zobowiązane uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku. Rozpoznając ponownie wniosek strony organy winny zwrócić się do skarżącej o uzupełnienie złożonego w toku postępowania oświadczenia dotyczącego okoliczności określonej w art. 17b u.ś.r., złożonego pod rygorem odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań (zob. wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., I OSK 980/14) W razie potwierdzenia się faktu zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestania wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym przez skarżącą, organy rozważą zasadność uwzględnienia wniosku strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz o uchylenie decyzji w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym zakresie organy będą miały na względzie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się zarówno możliwość wzruszenia tej decyzji w trybie określonym w art. 155 k.p.a., jak i w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Lublinie z 28 października 2020 r., II SA/Lu 332/20). Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.