I OSK 1398/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1159/10 w sprawie ze skargi B. W., B. W., B. B., P. W., W. W., E. W., J. K., W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia własności budynków posadowionych na gruncie nieruchomości warszawskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta [...] W. solidarnie na rzecz B. W., B. W., B. B., P. W., W. W., E. W., J. K., W. W[...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1159/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając na skutek skargi: B. W., B. W., B. B., P. W., W. W., E. W., J. K. i W. W. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] - w zakresie punktu 6 i 7, wydane w przedmiocie przeniesienia własności budynków posadowionych na gruncie nieruchomości warszawskiej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Prezydent [...] W. ustanowił na rzecz: B. W., B. W., B. B., P. W., W. W., E. W., J. K., W. W. i A. W. prawo użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m2, w udziale wynoszącym [...], położonego w W. przy ul. C. [...] , oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...]. W punkcie 6 decyzji organ stwierdził, że na wyżej opisanym gruncie znajduje się budynek, który nie spełnia warunków określonych w art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] W. Wg Prezydenta [...] W., budynek ten został bowiem odbudowany w latach 1946 – 1951 ze środków dawnych właścicieli. Przeniesienie więc własności tego rodzaju budynku ( w części niesprzedanej) powinno nastąpić na podstawie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. W związku tym, w punkcie 7 decyzji organ stwierdził, że termin podpisania wspomnianej umowy zostanie wyznaczony po podpisaniu protokołu z rokowań dotyczących przeniesienia własności budynku, za zaliczeniem nakładów poniesionych przez byłych właścicieli na jego odbudowę. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium podniosło, że przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, przejmując z mocy art. 1 na własność Gminy grunty, jednocześnie - w oparciu o przepis art. 5 w/w dekretu - pozostawiały budynki na własność dotychczasowym właścicielom lub ich spadkobiercom, którzy uprawnieni byli - na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu - do złożenia, w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, wniosku o przyznanie im prawa własności czasowej lub prawa zabudowy do gruntu. Do czasu zaś rozstrzygnięcia w/w wniosku, budynki pozostawały własnością dotychczasowego właściciela. W przypadku odmowy uwzględnienia wspomnianego wniosku, właścicielowi służyło odszkodowanie za grunt, a usytuowane na nim budynki (nadające się do użytkowania lub odbudowy) - stosownie do art. 8 dekretu - przechodziły na własność gminy. Kolegium zaakcentowało przy tym, że brak było podstawy prawnej, aby w decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego orzekać o przeniesieniu własności budynku, gdyż w tej kwestii właściwą jest droga cywilna (umowa). Wg organu, nie było również dopuszczalne uregulowanie w trybie administracyjnoprawnym kwestii zwrotu nakładów poniesionych na nieruchomość a zwłaszcza przesądzanie o takiej konieczności. Wyjątek, w tym zakresie, stanowiły jedynie budynki istniejące - w dniu wejścia w życie cytowanego dekretu - których własność wnioskodawca posiadał z mocy prawa. Oceniając charakter zabudowy na przedmiotowej nieruchomości warszawskiej, Kolegium zwróciło uwagę na przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. – o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270), która to ustawa wprowadzała cezurę procentu zniszczenia odbudowanych budowli i przysługujących, w związku z tym, uprawnień podmiotom, które je odbudowały. Zgodnie bowiem z postanowieniami tej ustawy, odbudowa budynków zniszczonych na terenie całego kraju, w rozmiarze przekraczającym 66 %, została zakwalifikowana jako budowa nowa. To samo dotyczyło odbudowy budynków zniszczonych ponad 33% - na terenie tzw. Ziem Odzyskanych. W związku z powyższym, Kolegium wskazało, iż - według zaświadczenia Zarządu Miejskiego w [...] W. Wydział Inspekcji Budowlanej, wydanego w dniu [...] grudnia 1946 r. - wartość techniczna, znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, budynku stanowiła [...] % jego przedwojennej wartości, natomiast wartość użytkowa - 0 %. W zaświadczeniu podano, iż (cyt.) "2-piętrowy budynek frontowy został całkowicie wypalony i częściowo zburzony, a następnie rozebrany. Pozostały fundamenty i ściana zewnętrzna od strony podwórza". Zdaniem organu powyższe dowodziło, iż dokonana po II Wojnie Światowej odbudowa budynku przekroczyła 66%, zatem wybudowany obiekt należało traktować jako budowlę nową, nieistniejącą w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października1945 r. W zakresie punktu 7 decyzji Prezydenta [...] W., Kolegium podniosło, iż przepisy dekretu warszawskiego stanowią, że gmina: "określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta". Warunki te obecnie wynikają zaś z obowiązującego Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w przypadku użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego następuje wyłączenie zasady superficies solo cedit (art. 235 § 1 k.c.). Przekazanie gruntu w użytkowanie wieczyste wywołuje zatem konieczność przeniesienia własności budynku w drodze stosownej umowy, zawartej pomiędzy gminą a użytkownikiem wieczystym. Na wyżej przedstawioną decyzję B. W., B. B., P. W., B. W., W. W., E. W., J. K. i W. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. naruszenie art. 5 dekretu z 26 października1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez uznanie, że budynek usytuowany na gruncie, stanowiącym działkę nr [...] z obrębu [...], nie spełnia warunków wskazanych w tym przepisie oraz naruszenie przepisów procesowych tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiał dowodowego zebranego w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływaną jako "P.p.s.a." – zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] – w zakresie punktu 6 i 7, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była uzasadniona. Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 5 i 8 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i stwierdził, że treść kwestionowanych przez skarżących rozstrzygnięć, zawartych w pkt 6 i 7 decyzji Prezydenta [...] W. była konsekwencją ustalenia przez organ, że na spornej nieruchomości nie istniały budynki, w rozumieniu art. 5 w/w dekretu. Gdyby bowiem budynek (budynki) spełniał wymogi przewidziane w tym przepisie, to pozostałby własnością następców prawnych dawnych właścicieli gruntu i nie byłoby potrzeby postanawiania o nim w sposób odrębny. Sąd podniósł w tym miejscu, że oceniając charakter zabudowy działki nr [...], organy obu instancji powołały się na przepisy ustawy z 3 lipca 1974 r. o popieraniu budownictwa, która wprowadziła cezurę procentu zniszczenia odbudowanych budowli i przysługujących, w związku z tym, uprawnień podmiotom, które je odbudują, bowiem przepisy dekretu warszawskiego nie zawierały wyjaśnienia, co należy rozumieć pod pojęciem "budynek", użytym w tym akcie. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, tego rodzaju postępowanie nie było jednak prawidłowe. Przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa nie mogły bowiem służyć do oceny stanu na dzień 21 listopada 1945 r. (data wejścia w życie dekretu warszawskiego), gdyż w tej dacie w/w ustawa nie istniała, a jej przepisy nie miały mocy wstecznej. Nadto, ustawa ta została uchwalona dla innych celów niż "dekret warszawski" a jej regulacje odnosiły się do terenu całego kraju. Ponadto, Sąd Wojewódzki podkreślił, iż przy ocenie charakteru zabudowy, istniejącej na przedmiotowej nieruchomości na datę 21 listopada1945 r. nie można było odrywać się od celu, dla jakiego został uchwalony dekret warszawski, a którym było przejęcie przez Państwo gruntów przy jednoczesnym pozostawieniu budynków we własności dotychczasowych właścicieli. Dopiero nieprzyznanie prawa własności czasowej skutkowało przejściem na własność Państwa wszystkich położonych na nieruchomości budynków. W tym miejscu Sąd wskazał też na kwestię ogromu zniszczeń, jakie miały miejsce na terenie W. w wyniku II Wojny Światowej a także podkreślił, że odnośnie przedmiotowej nieruchomości nie zostały wydane żadne decyzje ówczesnej władzy budowlanej nakazujące rozbiórkę budynku, który znajdował się na jej gruncie. Nie wydano także pozwolenia na budowę nowego budynku. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty archiwalne stanowiły jedynie o pozwoleniu na odbudowę budynku. W związku z powyższym, Sąd stwierdził, że organy obu instancji, nie uwzględniły tych wszystkich okoliczności przy ocenie, czy znajdujący się na nieruchomości położonej w W. przy ul. C. [... budynek, odbudowany w latach 1946-1951 przez dawnych właścicieli, spełnia warunki określone w art. 5 dekretu warszawskiego, czyli że pozostał on własnością dotychczasowych właścicieli. Niedostateczne zatem wyjaśnienie sprawy – jak wywodził Sąd - doprowadziło organy do przekonania, że budynek ten nie stanowi własności następców prawnych dawnych właścicieli, co w konsekwencji spowodowało uznanie, że koniecznym jest przeniesienia na następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości własności tego budynku w związku z przyznaniem im prawa użytkowania wieczystego do gruntu, na którym budynek został usytuowany. Brak należytego wyjaśnienia wspomnianych okoliczności stanowił zaś, wg Sądu Wojewódzkiego, o tym, że zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Miasto [...] W., reprezentowane przez Prezydenta [...] W., zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie: I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało decydujący wpływ na wynik sprawy tj. 1. art. 5 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez ich błędną wykładnię pozwalającą na przyjęcie, iż budynek wybudowany na gruncie objętym działaniem dekretu warszawskiego w latach 1946-1951 r. w tym samym miejscu, w którym istniał poprzedni budynek, zburzony w 1944 r. oraz całkowicie rozebrany w okresie IX-X 1945 r., stanowi odrębną własność byłych właścicieli gruntu, 2. art. 5 i 72 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. nr 57 poz. 319) oraz art. 47 §1-2 i art. 48 Kodeksu cywilnego, poprzez ich niezastosowanie oraz błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wybudowanie budynku w latach 1946-1951 na gruncie miejskim (lub państwowym), na którym w okresie wcześniejszym (do 1944r.) istniał inny budynek, skutkuje nabyciem prawa własności takiego budynku przez poprzedniego właściciela nieruchomości, 3. art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie jest konieczne przeniesienie własności budynku położonego na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste, 4. art. 2 ust. 2 w związku z art. 21 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. nr 52, poz. 270 ze zm.) przez błędną wykładnię, iż ustawa ta nie ma zastosowania do oceny stanu zabudowy gruntu objętego działaniem dekretu warszawskiego, oraz oceny stanu budynku, wzniesionego w ramach "odbudowy", w latach 1946-1951r., 5. art. 5 i 8 dekretu warszawskiego poprzez błędną, rozszerzającą, wykładnię pojęcia "budynek", polegającą na uznaniu, iż desygnatami tego pojęcia mogą być:,, fundamenty i ściana zewnętrzna od strony podwórza"; II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie w sytuacji związania Sądu zapadłym w sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1997r. (sygn. akt IV SA 1303/95), w którym Sąd ten ocenił, iż do przedmiotowego budynku nie miał zastosowania art. 8 dekretu warszawskiego; - art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego przez organy administracji materiału dowodowego; - art. 141 § 4 P.p.s.a.- poprzez sporządzenie lakonicznego, ogólnego uzasadnienia wyroku, brak stosownych ocen prawnych, brak rozważenia stanowiska Prezydenta [...] W. zajętego w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2011r., brak wskazań co do dalszego postępowania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez ocenę, iż doszło do naruszenia w/w przepisów Kpa przez organy orzekające w sprawie i w konsekwencji przez zastosowanie w/w przepisu P.p.s.a. w sytuacji pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pełnego zgromadzenia materiału dowodowego i pełnego rozpatrzenia tego materiału przez organy administracji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez ocenę, iż doszło do naruszenia w/w przepisu k.p.a. przez organy orzekające w sprawie i w konsekwencji przez zastosowanie w/w przepisu P.p.s.a. w sytuacji, gdy organy administracji dokonały oceny na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że wybudowany w latach 1946-1951 i istniejący obecnie budynek o adresie ul. C. [...] stanowi własność Miasta [...] W.; Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Gmina wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono przede wszystkim, że Sąd I instancji, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, przyjął błędną wykładnię art. 5 i 8 dekretu warszawskiego, pozwalającą na uznanie, iż budynek wybudowany od podstaw w latach 1946-1951 r. - na gruncie objętym działaniem dekretu - stanowi odrębną od gruntu własność następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej, podczas, gdy budynek ten stanowi własność komunalną. Podkreślano przy tym, że pogląd Sądu Wojewódzkiego był niezasadny w świetle art. 21 ustawy z 1947 r. o popieraniu budownictwa, zwłaszcza z uwagi na treść prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1997r. (sygn. akt IV SA 1303/95), w którym Sąd ten ocenił, iż do przedmiotowego budynku nie miał zastosowania art. 8 dekretu warszawskiego a wyrok ten zapadł w rozpoznawanej sprawie, rozumianej szeroko w znaczeniu materialnoprawnym. Tym samym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – zdaniem skarżącego kasacyjnie - nie zastosował się do wiążącego w sprawie wyroku, prezentując stanowisko sprzeczne z zawartą w nim oceną. Ponadto zarzucano, że Sąd I instancji wydał wyrok, w zasadzie na podstawie trzech dowolnie wybranych przez siebie dokumentów, nie odnosząc się w żaden sposób do pozostałych dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym do dokumentów wskazanych w piśmie procesowym Prezydenta [...] W. z dnia [...] lutego 2011r. Poza tym twierdzono, że Sąd Wojewódzki pominął również okoliczność, iż wnioskodawcy w licznych pismach, składanych w okresie od 1990-2008 r., oświadczali wyraźnie, że w dniu wejścia w życie dekretu warszawskiego budynek nie istniał oraz, że obecnie istniejący budynek wybudowali ich ojcowie po wejściu w życie w/w dekretu, na podstawie zezwoleń budowlanych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, pominięcie przez Sąd Wojewódzki stanowiska uczestnika postępowania zawartego w w/w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. oraz brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku świadczyło też o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Wskazywano bowiem w tym miejscu, iż na zlecenie władz miejskich rozbiórka przedmiotowego budynku została dokonana przez firmę Przedsiębiorstwo Budowlane [...]sp. z o.o. w W. w okresie IX-X 1945 r. a zatem przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego oraz przed dniem wejścia w życie dekretu o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny z dnia 26 października 1945r. (Dz. U. nr 37, poz. 181). W skardze kasacyjnej zwracano również uwagę, że Sąd Wojewódzki nietrafnie ocenił pozwolenie na wykonanie robót budowlanych z dnia [...] stycznia 1951 r. [...]. Pozwolenie to bowiem nie było niczym innym, jak pozwoleniem budowlanym - w rozumieniu art. 333 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (j.t. Dz. U. R.P. nr 34 poz. 216 z dnia 17 kwietnia 1939 r.). Akt ten nie przewidywał zaś wydawania "pozwoleń na odbudowę budynków" a takim terminem posłużył się Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku. Wprawdzie w treści w/w pozwolenia jest mowa o "odbudowie 2-u piętrowego budynku murowanego mieszkalnego wg projektu zamiennego", jednakże pojęcie "odbudowa", w kontekście przepisów prawa budowlanego z 1928 r., należy rozumieć raczej jako wzniesienie budynku nowego w miejscu, w którym istniał budynek poprzedni, przy czym parametry budynku nowego winny być identyczne (zbliżone) do parametrów budynku poprzedniego. Wskazywano w tym miejscu, że w kontekście przepisów dekretu o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny z dnia 26 października 1945r. (Dz. U. nr 37, poz. 181) oraz rozporządzenia Ministrów Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948r. (Dz. U. nr 5, poz. 39) , na podstawie których to aktów zostało również wydane w/w pozwolenie, termin "odbudowa" należy określić jako nieznany. Dekret ten i rozporządzenie posługują się bowiem pojęciem "naprawy" budynków względnie ich "gruntownej naprawy" a nawet "całkowitej naprawy budynku lub jego części, uszkodzonych co najmniej w 20%", ale nie znane jest treści tych aktów prawnych słowo: "odbudowa". Wg skarżącego kasacyjnie, organy administracji prawidłowo zatem oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustalając iż pozostałości budynku pierwotnego, istniejącego na gruncie, zostały całkowicie rozebrane na zlecenie władz Miasta a następnie została rozpoczęta budowa - w ramach odbudowy - nowego domu. Budowa ta została rozpoczęta w 1946 r. a zakończona na podstawie projektu zamiennego w 1951r. W związku z powyższym, zdaniem Miasta [...] W. stan faktyczny został w niniejszej sprawie w pełni wyjaśniony, zaś Sąd I instancji dokonał jedynie odmiennej, a przy tym nietrafnej, oceny prawnej tego stanu. Ponadto, uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] W. – w zakresie pkt 6 i 7, nie udzielił też należnych wskazówek, co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania. Odpowiadając na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania wnosili o jej odrzucenie a w przypadku jej merytorycznego rozpoznania – oddalenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. W obszernym uzasadnieniu swego stanowiska uczestnicy postępowania podkreślali zwłaszcza, że skarga kasacyjna - wniesiona przez Miasto [...] W. - Prezydenta [...] W. była niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu. Przedmiotowa skarga została bowiem wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie mógł być stroną - w rozumieniu art. 32 i art. 33 P.p.s.a. Niezależnie od powyższego, zdaniem uczestników postępowania, skarga kasacyjna Miasta [...] W. - Prezydenta [...] W. była bezzasadna. Zawarto w niej jedynie własną ocenę rozpatrywanej sprawy. Zwracano zwłaszcza uwagę, na fakt, że odnośnie przedmiotowej nieruchomości nie zostały wydane żadne decyzje ówczesnej władzy budowlanej nakazujące rozbiórkę budynku, który znajdował się na tej nieruchomości bądź by wydano pozwolenie na budowę nowego budynku. Natomiast znajdujące się w aktach sprawy dokumenty archiwalne stanowiły o pozwoleniu na odbudowę budynku. Z tego powodu – zdaniem uczestników - słusznie Sąd I Instancji podniósł, iż organy administracyjne nie uwzględniły tych okoliczności przy ocenie, czy znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości budynek, odbudowany w latach 1946-1951 przez dawnych właścicieli, spełnia warunki określone w art. 5 dekretu warszawskiego, czyli że pozostał on własnością dotychczasowych właścicieli. Akcentowano również, że przepisy dekretu warszawskiego nie zawierały wyjaśnienia, co należy rozumieć pod pojęciem "budynku" na gruncie przepisów dekretu, a szczególnie na gruncie art. 5, zaś przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa nie mogły służyć do oceny stanu na dzień 21 listopada 1945 r., gdyż w tej dacie ustawa ta nie istniała, a jej przepisy nie miały mocy wstecznej. W tej sytuacji należało uznać, że jedynie budynki, które zgodnie z orzeczeniem władzy budowlanej nie nadawały się do odbudowy i powinny ulec rozbiórce (art. 6 ust. 2 dekretu warszawskiego) mogły być uznane za nieistniejące w dniu wejścia w życie tego dekretu. Uczestnicy zwracali uwagę również na cel wprowadzenia ustawy o popieraniu budownictwa z 1947 r., który był zupełnie inny, niż cel wprowadzenia dekretu warszawskiego. Ustawa ta została bowiem wprowadzona w celu popierania budownictwa prywatnego i obejmowała swoim zasięgiem obszar całego kraju i stąd uzasadnione było jak najszersze rozumienie pojęcia "nowej budowy", aby wsparcie Państwa, w zakresie budownictwa prywatnego, objęło jak najszerszy krąg osób. Natomiast celem dekretu warszawskiego było przejecie przez Państwo gruntów w celu odbudowy stolicy, a budynki pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. Akcentowano przy tym ogrom zniszczeń, jakie miały miejsce na terenie W. Odnosząc się do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1997 r. (sygn. akt IV SA 1303/95) podkreślano, że dotyczył on innej sprawy (o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1961 r., utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] W. z dnia [...] stycznia 1958 r.) a zatem w rozpatrywanej sprawie nie miał mocy wiążącej. Poza tym, zawarte w uzasadnieniu wyroku stwierdzenia tego Sądu dotyczące art. 8 dekretu warszawskiego miały charakter ogólny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Na wstępie jednak, w związku z wnioskiem zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wyjaśnienia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie – zdaniem składu orzekającego - brak było podstaw do odrzucenia w/w skargi. Przedmiotowa sprawa sądowoadministracyjna została zainicjowana skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] W. (działającego w charakterze starosty) z dnia [...] września 2009 r. - w zakresie punktu 6 i 7, to jest w przedmiocie przeniesienia własności budynków usytuowanych na gruncie nieruchomości warszawskiej, którą wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: B. W., B. W., B. B., P. W., W. W., E. W., J. K. i W. W. Na rzecz bowiem m. in. w/w osób Prezydent [...] W. ustanowił - w stosunku na udziale wynoszącym [...] w nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. C. [...] - prawo użytkowania wieczystego stwierdzając jednocześnie, że wprawdzie grunt ten jest zabudowany, ale znajdujący się na nieruchomości budynek nie spełnia przesłanek z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Nadmienić przy tym wypada, że w postępowaniu przed Sądem I instancji brał udział Prezydent [...] W., który nie tylko został powiadomiony o terminie rozprawy i była mu w toku postępowania doręczana całość korespondencji sądowej przeznaczonej dla stron, ale zajmował również w sprawie stanowisko merytoryczne ( vide: pismo z dnia 15 lutego 2011 r., które zostało przez Sąd Wojewódzki przyjęte do akt). Następnie, działając oczywiście jako statio municipali, Prezydent Miasta wniósł przedmiotową skargę kasacyjną, w której część zarzutów skoncentrował wokół treści zawartych w w/w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. W zaistniałej sytuacji, skład orzekający w niniejszej sprawie, podzielając w pełni pogląd zawarty w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03), w której stwierdzono, że w przypadku, gdy organowi jednostki samorządu terytorialnego powierzono właściwość do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony i nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych, uznał jednak, że odrzucenie skargi kasacyjnej Miasta [...] W. mogłoby nastąpić, ale jedynie na zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, którego – z oczywistych względów – brak. Trudno bowiem w opisanej sytuacji przyjąć, że udział Miasta [...] W. w tej sprawie sprowadzał się jedynie do omyłkowego powiadomienia Prezydenta Miasta o terminie rozprawy, która miała miejsce przed Sądem Wojewódzkim. Wskazać też trzeba, iż Gmina - jako właściciel spornej nieruchomości – generalnie ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym własności znajdującego się na tej nieruchomości budynku, tylko, reprezentujący ją Prezydent Miasta będący jednocześnie starostą, nie powinien w tym przypadku wydawać decyzji. Organ ten podlega bowiem w takiej sytuacji wyłączeniu - na zasadzie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w rezultacie czyni go niewładnym do działania. Organ ten staje się przez to niezdolnym do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.), co skutkuje koniecznością, rozstrzygnięcia jej przez albo organ wyższego stopnia, albo inny, wyznaczony, podległy mu organ (art. 26 § 2 k.p.a.). Rozpatrując ponownie sprawę, organy winny uwagi te uwzględnić. Przechodząc natomiast do rozważań merytorycznych należy stwierdzić, że skarga wniesiona przez Miasto [...] W. nie była uzasadniona. Została ona oparta na zarzutach zarówno procesowych jak i materialnoprawnych, które w rozpoznawanej sprawie łączyły się ze sobą. Istota zagadnienia sprowadzała się w tym przypadku bowiem do ustaleń faktycznych, dokonywanych przez pryzmat wykładni prawa materialnego. Uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz decyzję Prezydenta [...] W. - w części zaskarżonej to jest w zakresie pkt 6 i 7 decyzji, które związane były z przyjęciem przez organy określonego statusu budynku znajdującego się na nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. C. [...], Sąd Wojewódzki przyjął, że organy w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.) i - przy ocenie prawnej - nie uwzględniły wszystkich jej okoliczności, a więc nie ustaliły prawidłowo, czy znajdujący się na w/w nieruchomości budynek, odbudowany w latach 1946-1951 przez dawnych właścicieli, spełniał warunki określone w art. 5 dekretu warszawskiego, co pozwalałoby na stwierdzenie, że budynek ten pozostał własnością dotychczasowych właścicieli, zaś uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu wprawdzie wypada, zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że wyrażając powyższy pogląd, Sąd Wojewódzki nie odniósł się do treści wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym również wyszczególnionych w piśmie Prezydenta [...] W. z dnia [...] lutego 2011 r., ale nie wszystkie też wskazywane przez Miasto [...] W. dokumenty miały w tym przypadku znaczenie a ponadto fakt ten nie miał wpływu na samą trafność rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, o czym będzie mowa niżej. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku dostatecznie również wynika, jakie okoliczności winny zostać wzięte pod uwagę przez organ, który ponownie będzie sprawę rozpoznawał i treść jakich dokumentów ma w sprawie istotne znaczenie. Sąd pierwszej instancji omówił bowiem zarówno zaświadczenie Zarządu Miejskiego w [...] W. – Wydział Inspekcji Budowlanej z dnia [...] grudnia 1946r., pozwolenie na wykonanie robót budowlanych wydane przez Prezydium Rady Narodowej w W. Wydział Inspekcji Budowlanej Dzielnica Ś. I. dz. [...] a także wydane przez ten sam organ w dniu [...] lutego 1951 r. pozwolenie na użytkowanie na okres stały odbudowanych lokali mieszkalnych I i II piętra w 2-piętrowym murowanym budynku frontowym Z tych przyczyn nie można było skutecznie zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia przepisów art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Niezasadnie twierdzono również, że w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji związania Sądu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1997r. (sygn. akt IV SA 1303/95), w którym Sąd ten ocenił, iż do przedmiotowego budynku nie miał zastosowania art. 8 dekretu warszawskiego. Wspomniany wyrok został bowiem wydany w innej sprawie niż obecnie rozpoznawana, to jest w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1961 r., utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] W. z dnia [...] stycznia 1958 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej a zatem wiążąca ocena prawna, zawarta we wspomnianym wyroku, mogła dotyczyć jedynie kwestii dotyczących legalności odmowy przyznania byłym właścicielom nieruchomości położonej przy ul. C. [...] prawa własności czasowej. Ponadto zawarte w uzasadnieniu omawianego wyroku wypowiedzi dotyczące art. 8 dekretu warszawskiego miały jedynie charakter ogólnikowy. Jak wspomniano wyżej, w analizowanej sprawie ustalenia faktyczne były w dużej mierze uzależnione od przyjętej wykładni prawa materialnego. Sąd Wojewódzki uznał, że, choć organy przy ustalaniu, czy na dzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, to jest na dzień 21 listopada 1945 r., posiłkowały się przepisami ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa, to jednak przepisy tej ustawy nie mogły absolutnie służyć do oceny stanu faktycznego na ten dzień, gdyż w dacie 21 listopada 1945 r. nie istniała jeszcze w/w ustawa, a jej przepisy nie miały mocy wstecznej. Nadto, Sąd Wojewódzki podkreślił też, że ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. została uchwalona dla innych celów niż dekret warszawski a jej regulacje odnosiły się do terenu całego kraju. Pogląd ten podziela również Naczelny Sąd Administracyjny, zauważając, że jest on zbieżny ze stanowiskiem przyjmowanym nie tylko przez sądownictwo administracyjne, w którym wielokrotnie podnoszono, że przepisy dekretu warszawskiego są wystarczającą podstawą materialnoprawną decyzji rozstrzygających sprawy wniosków zgłaszanych na podstawie art. 7 (por. np. uchwała NSA z dnia 11 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 9/95), ale i przez Sąd Najwyższy. Wskazać w tym miejscu należy choćby na wyrok tegoż Sądu z dnia 29 października 1999 r. (sygn. akt I CKN 108/99, LEX Nr 142595), w którym stwierdzono, że przepisy ustawy z dnia 3 stycznia 1947 r. o popieraniu budownictwa, z których wynika, że nową budową jest naprawa budowli zniszczonych w więcej niż 66 %, nie mogą ograniczać praw własnościowych ustalonych przepisami dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] W. Celem w/w ustawy było bowiem stworzenie zachęt dla budownictwa prywatnego przez udzielenie pomocy materialnej ze środków państwowych. Nie mają one natomiast zastosowania do budynku, który został poddany gruntownej naprawie za zezwoleniem właściwych władz budowlanych. W tym miejscu odnajduje też zastosowanie wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1996 r. (sygn. akt III ARN 58/95, niepubl.), w którym Sąd ten zauważył, że w żadnym razie nie można stosować zabiegów interpretacyjnych prowadzących do formułowania dodatkowych przesłanek pozytywnych lub negatywnych, mających w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia obywateli praw przyznanych im przez ustawę. Powyższe – zdaniem składu orzekającego – wiąże się ściśle po pierwsze, z celem dla którego został wprowadzony dekret warszawski, określonym w art. 1 tego aktu a który był całkowicie odmienny od wspomnianego celu wejścia w życie ustawy o popieraniu budownictwa a po drugie, z faktem, że przepisy dekretu, oddziaływujące przecież jedynie na obszarze W. a więc obszarze Państwa najbardziej dotkniętym falą zniszczeń wojennych, okazały się i tak wyjątkowo restrykcyjne, że nie znajduje uzasadnienia dokonywanie wykładni prawa jeszcze bardziej je zaostrzającej. Zwrócić też trzeba uwagę, że w wyroku z dnia 8 maja 1992 r. (sygn. akt III ARN 23/92, OSP 1993, nr 3, poz. 47) oraz we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 29 października 1999 r. Sąd Najwyższy zajmował się rozumieniem pojęcia "budynek" na użytek omawianego dekretu, którego to określenia w/w akt wprost nie definiuje. Z wywodów Sądu wynika, iż wykładni terminu "budynek" należy w tym przypadku poszukiwać przede wszystkim w treści art. 6 ust. 1 i 2 dekretu. Przepisy te pojęcie budynku zniszczonego wiążą zaś z orzeczeniem władzy budowlanej, dotyczącym zniszczenia jego na tyle znaczącego, że budynek taki nie nadaje się do naprawy i powinien ulec rozbiórce. Dekret warszawski zatem, choć wszedł w życie w okresie, kiedy obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym, które posługiwało się terminami: "budowa", "zmiany budowlane", stosował własną terminologię, na użytek przyjętych w nim rozwiązań prawnych. Podobnie zresztą kwestię tę normował dekret z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny, który rozróżniał pojęcia "budynku uszkodzonego" (art. 1 ust. 4 dekretu) i "budynku zniszczonego" (art. 1 ust. 3 dekretu), przy czym pod tym ostatnim pojęciem rozumiał budynek znajdujący się wskutek działań wojennych albo niszczycielskiej działalności okupanta w takim stanie, że wg orzeczenia władzy budowlanej powinien ulec rozbiórce. Jak wynika z ustaleń dokonanych w niniejszej sprawie, a co podniósł również Sąd Wojewódzki, odnośnie przedmiotowej nieruchomości nie zostały wydane żadne decyzje ówczesnej władzy budowlanej nakazujące rozbiórkę budynku frontowego, znajdującego się na jej gruncie, z uwagi na jego stan. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w sprawie chodziło wyłącznie o budynek frontowy. Trafnie zatem wskazywali w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania, że sygnalizowane zarówno w skardze kasacyjnej, jak i we wspomnianym wyżej piśmie Prezydenta [...] W. z dnia [...] lutego 2011 r. materiały związane ze zleceniem i wykonaniem rozbiórki pierwotnego budynku w okresie IX-X1945 r. przez firmę Przedsiębiorstwo Budowlane [...] sp. z o. o., nie dotyczyły spornego budynku. Odnosiły się one bowiem jedynie do rozbiórki oficyny, która nie została odbudowana. Wskazać też należy, co także akcentował Sąd Wojewódzki, że w dokumentach archiwalnych takich jak pozwolenie na wykonanie robót budowlanych z dnia [...] sierpnia 1951 r. i pozwolenie na użytkowanie obiektu z dnia [...] lutego 1951r. mowa jest o odbudowie budynku mieszkalnego i pozwoleniu na użytkowanie odbudowanych lokali mieszkalnych I-ego i II-go piętra w 2-u piętrowym murowanym budynku frontowym. Analogiczna sytuacja wystąpiła również w przypadku powoływanego przez skarżącego kasacyjnie Dziennika Budowy z dnia [...] stycznia 1951 r. , w którym na stronie tytułowej widnieje napis, iż jest to Dziennik budowy, ale przy wykonaniu odbudowy 2-u piętrowego budynku murowanego mieszkalnego w/g projektu zamiennego przy ul C. nr [...]. Charakterystyczne było też, że na planach archiwalnych, związanych z odbudową budynku (k. 75 akt adm.) w opisie budynku określano go jako (cyt.) "2 piętrowy budynek w odbudowie stan surowy ze stropami bez dachu". Poza tym, w karcie rejestracyjnej nieruchomości, sporządzonej w dniu [..] września 1948 r. w Zarządzie Miejskim w [...] W. Resort Techniczno-Budowlany wpisano, że budynek frontowy dwukondygnacyjny został zaliczony do kategorii zniszczeń I-VI a użytkowanie jego rozpoczęto w 1946 r. po odbudowaniu w nim parteru na koszt lokatora. Znamienne przy tym było, że w rubryce oznaczonej numerem 23 wymagano dokładnego podania charakteru wykonanych robót poprzez określenie jako np. nowy budynek, odbudowa całego budynku, odbudowa części budynku, nadbudowa, dobudowa, przebudowa, wykończenie budowy rozpoczętej przed powstaniem. W tym przypadku przyjęto zaś, iż budynek był wypalony bez stropów i "odbudowano" parter. Zbieżna z powyższym jest także treść protokołu z oględzin gruntu i znajdujących się na nim budynków oraz instalacji z dnia [...] lipca 1947 r. Stwierdzono nim bowiem, że budynek frontowy jest wypalony, mury częściowo zburzone w odbudowie. Jak zatem z powyższego wynika, w dokumentach archiwalnych działania budowlane na nieruchomości położonej przy ul. C. [...] traktowane były przez organy administracyjne jako odbudowa budynku frontowego. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że w części pism, kierowanych do urzędów zainteresowani posługiwali się terminem "wybudowania budynku". Strony nie przywiązywały bowiem znaczenia do prawnego rozróżnienia pojęć "wybudowanie" i "odbudowanie". Pojęcia te były przez uczestników i ich poprzedników prawnych traktowane wymiennie. Dowodzi tego okoliczność, że w części pism wyraźnie jest jednak również mowa o odbudowie budynku. Przykładowo, w piśmie W. W. z dnia [...] grudnia 1990 r. skierowanym do Komisji Inwentaryzacyjnej Rady Dzielnicy W. podano (cyt.) " Odbudowa przedmiotowego budynku prowadzona była w oparciu o zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej [...] W. projekt odbudowy budynku". Podobnie w odwołaniu od orzeczenia administracyjnego z dnia [...] stycznia 1958 r. akcentowano, że (cyt.) "...na powyższej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny dwupiętrowy, który został całkowicie odbudowany po zniszczeniach wojennych kosztem właścicieli tejże nieruchomości". Zresztą podkreślić wypada, że same władze państwowe oraz władze ówczesnej Stolicy także traktowały sporny budynek nie jako nowy a jako odbudowany. Dowodzi tego treść samego orzeczenia administracyjnego z 1958 r. jak i decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej dotyczące odmowy przyznania własności czasowej oraz pismo przewodnie kierowane do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1958 r. nr [...], w których stwierdza się – w związku z przyjętym rozstrzygnięciem - przejście własności budynku z mocy prawa w trybie art. 8 dekretu. Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 5 i 8 dekretu warszawskiego oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa nie były uzasadnione. Przepisy zaś art. 5 i 72 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe oraz art. 47 § 1 – 2 i art. 48 k.c. a także art. 31 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie znajdowały zastosowania. Zgodnie z art. 5 dekretu, budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy [...] W., pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowiły inaczej. Przepis ten wyłączał zatem działanie zasady superficies solo cedit do czasu negatywnego rozstrzygnięcia o wniosku składanym przez byłego właściciela w trybie art. 7 dekretu albo upływu czasu przewidzianego na wystąpienie z tego rodzaju wnioskiem (art. 8 dekretu). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną – na zasadzie art. 184 P.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz 270) - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na treści przepisu art. 204 pkt 2 w/w ustawy procesowej w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).