II SA/Ol 504/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej Spółki kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (organ, Dyrektor NFZ), działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1373, dalej: ustawa) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego w dniu 31 marca 2020 r. przez Szpital, zakończonej decyzją organu z dnia "[...]". oddalającą odwołanie Szpitala od rozstrzygnięcia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny od 2009 w zakresie świadczeń przez zespół transportu medycznego na obszarze powiatów: "[...]" prowadzonego – uchylił decyzję organu z dnia "[...]" oraz uwzględnił odwołanie. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. W dniu 22 stycznia 2020 r. Dyrektor NFZ ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, prowadzone w trybie konkursu ofert, w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny od 2009 w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół transportu medycznego na obszarze powiatów: "[...]" na okres od 1 kwietnia 2020 r. do 31 marca 2023 r. W przedmiotowym postępowaniu wpłynęły oferty Szpitala i spółki A. Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło w dniu 6 marca 2020 r. Do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej został wybrany oferent spółka. Od rozstrzygnięcia postępowania Szpital złożył w terminie odwołanie. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor NFZ oddalił odwołanie. W dniu 31 marca 2020 r. do organu wpłynął wniosek Szpitala o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia "[...]". We wniosku zwrócono się o uchylenie zaskarżonej decyzji i unieważnienie postępowania: W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Dyrektor NFZ, odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentował, odpowiadając na zarzut naruszenia art. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., że w decyzji z dnia "[...]" szczegółowo opisał stan faktyczny i prawny, wyjaśnił podstawy rozstrzygnięcia postępowania konkursowego oraz ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez odwołującego, wskazując podstawy ich nieuwzględnienia. Jednakże w świetle zebranego nowego materiału dowodowego, tj. pisma Prezesa Polskiego Komitetu Normalizacyjnego z dnia 3 czerwca 2020 r. zmienia stanowisko w kwestii dotyczącej spełniania przez podmiot spółka A warunku posiadania środka transportu typu B lub C spełniającego cechy techniczne i jakościowe określone w Polskich Normach przenoszących europejskie normy zharmonizowane i podziela pogląd odwołującego, że norma na podstawie której producent wystawił temu ambulansowi deklarację zgodności w dniu 27 grudnia 2005 r., po pierwsze nie jest normą obowiązującą, a po drugie nie stanowi Polskiej Normy przenoszącej europejskie normy zharmonizowane. Nadal podtrzymuje natomiast swoje stanowisko w zakresie spełniania przez podmiot spółka kryterium posiadania certyfikatu ISO, bowiem w sposób prawidłowy dokonał oceny oferty spółka w kontekście spełniania warunku dodatkowego jakim jest legitymowanie się certyfikatem ISO 9001 systemu zarzadzania jakością. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 3 ustawy o systemach zgodności i nadzoru poprzez jego niezastosowanie i błędne ustalenie, że deklaracja zgodności przedstawiona przez spółka jest ważna i aktualna, podczas gdy straciła ona na aktualności i ważności wskazał, że wobec zmiany stanowiska w kwestii obowiązywania normy PN-EN 1789:2002/Al:2004, na podstawie której producent środka wystawił deklarację zgodności ambulansowi medycznemu zaoferowanemu przez spółkę weryfikacji podlega również jego podejście do kwestii »o dokumentu. Biorąc pod uwagę, że w rozpatrywanej sprawie doszło do sytuacji normy, co jest równoznaczne z wycofaniem normy zastępowanej i utratą jej organ podziela pogląd odwołującego, że aktualizacja deklaracji zgodności powinna być dokonywana za każdym razem, gdy zmieniają się wymagania norm, z którymi są ambulanse medyczne, żeby dokument ten mógł odpowiadać aktualnemu stanowi prawnemu i faktycznemu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 103 w związku z art. 108 ust. 2 pkt 6 ustawy o działalności leczniczej poprzez zaniechanie ustalenia, że komórki organizacyjne spółki - Zespół transportu medycznego - świadczenia zdrowotne udzielane w specjalistycznym ośrodku transportu podlegają wykreśleniu z rejestru podmiotów prowadzących działalność leczniczą wskazał, że ocena spełnienia wymogu posiadania prawa do wykonywania działalności leczniczej opiera się na danych z rejestru podmiotów prowadzących działalność leczniczą. Z księgi rejestrowej prowadzonej przez Wojewodę dla podmiotu spółka A, wynika, że oferent na dzień złożenia oferty i w czasie postępowania, miał zarejestrowane komórki organizacyjne 9250 Zespół transportu medycznego - świadczenia zdrowotne udzielane w specjalistycznym środku transportu w miejscowości "[...]" co oznacza, że mógł prowadzić w tym zakresie działalność leczniczą, zgodnie z zapisami art. 103 w związku z art. 106 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy 5 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2020 r., poz. 295). Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach opieki Finansowanych ze środków publicznych poprzez zaniechanie ich zastosowania i w konsekwencji nieodrzucenie oferty spółki., mimo, że spółka zobowiązała się do udzielania świadczeń karetką nieodpowiadającą cechom technicznym i jakościowym określonym w Polskich Normach organ wskazał, że wobec uznania, że środek transportu zaoferowany w ofercie przez spółkę nie spełnia wymaganych warunków zmianie ulega stanowisko w kwestii prawidłowości działania komisji konkursowej w związku z nieodrzuceniem oferty Spółki na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 powyższej ustawy. Organ zgadza się z odwołującym, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do wyeliminowania wadliwej oferty z udziału w konkursie pomimo wystąpienia przesłanki warunkującej jej odrzucenie. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu naruszenia art. 150 ust. 1 pkt 3 wskazanej ustawy poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie unieważnienia postępowania, podczas gdy było to konieczne, albowiem w przedmiotowym postępowaniu wszystkie oferty podlegały odrzuceniu wskazano, że wobec zmiany stanowiska organu w kwestii prawidłowości działania komisji konkursowej w związku z nieodrzuceniem oferty podmiotu spółka A weryfikacji podlega podejście do kwestii wystąpienia przesłanki warunkującej unieważnienie postępowania. Biorąc pod uwagę, że komisja konkursowa powinna odrzucić ofertę spółki, z tego samego powodu, co ofertę odwołującego, a nie dalej ją procedować, organ podziela pogląd odwołującego, że w rozpatrywanej sprawie nie powinno dojść do rozstrzygnięcia postępowania tylko do jego unieważnienia z powodu odrzucenia wszystkich ofert. Wskazując na powyższe Dyrektor stwierdził, że postępowanie wyjaśniające wywołane złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wykazało, że zaskarżone postępowanie zostało przeprowadzone przez komisję konkursową z naruszeniem zasad jego prowadzenia, a co za tym idzie doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję "[...]" spółka zarzuciła jej naruszenie: 1. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 10 § 1 k.p.a poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a w szczególności uniemożliwienie zapoznania się z nowym materiałem dowodowym, tj. pismem Prezesa Polskiego Komitetu Normalizacyjnego z dnia 3 czerwca 2020 r., na którym organ w całości oparł swoje rozstrzygnięcie, 2. zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. w związku z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a., poprzez oparcie decyzji nie na powszechnie obowiązujących przepisach, a na stanowisku zawartym w piśmie Prezesa Polskiego Komitetu Normalizacyjnego. 3. naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów obwieszczenia Prezesa Polskiego Komitetu Normalizacyjnego z dnia stycznia 2005 r. w sprawie wykazu norm zharmonizowanych, przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego oraz § 7 ust. 5 zarządzenia nr 157/2019/DSM Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 listopada 2019 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny poprzez ich niezastosowanie i oparcie decyzji administracyjnej na stanowisku zawartym w piśmie Prezesa Polskiego Komitetu Normalizacyjnego stanowiącym co najwyżej niewiążącą wykładnie przepisów. Wskazując na powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor NFZ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że zawiadomił skarżącą (pismo z 25 maja 2020 r.) o wszczęciu postępowania administracyjnego spowodowanego wpłynięciem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści pisma zawarł pouczenie o przysługującym stronie postępowania prawie do czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Wskazał jednocześnie, że z aktami postępowania można zapoznać się w lnie 3 dni od dnia doręczenia wskazanego pisma. Jednak strona nie skorzystała ze swojego uprawnienia i nie zapoznała się z aktami postępowania. Dodał, że nie oparł rozstrzygnięcia na stanowisku zawartym w piśmie Prezesa Polskiego Komitetu Normalizacyjnego bowiem stanowiło ono niewiążącą informację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa, co skutkuje wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach opieki finansowanych ze środków publicznych. Przepisy tego aktu stanowią podstawę powierzenia organom NFZ określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, a także sprawowania kontroli i nadzoru nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń, jak również są podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w drodze konkursu ofert, jeśli żaden z uczestników konkursu nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, co do zasady kończy to postępowanie. Jednakże w przypadku gdy którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, rozpoczyna się faza postępowania administracyjnego (v. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. II GSK 186/06). Należy więc przyjąć, że odwołanie składane w trybie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a. Celem procedury uruchamianej na podstawie art. 154 ustawy, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej, nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania (świadczeniodawcy) w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może zostać wywołany, gdy naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Wskazać należy, że zgodnie z nadrzędną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dyrektywa powyższa, nakazująca organom administracji publicznej ukształtowanie postępowania w sposób umożliwiający stronom postępowania możliwość brania udziału w postępowaniu, musi być bezwzględnie respektowana – u jej podstaw leży bowiem zapewnienie stronie stanu sprawiedliwości proceduralnej, a więc stanu, w którym strona ma realną możliwość ochrony przysługujących jej praw oraz dochodzenia przysługujących uprawnień. Tym samym określona okoliczność nie może zostać uznana za udowodnioną, o ile stronie nie umożliwiono krytycznego wypowiedzenia się co do jej treści. Zasadę powyższe bezwzględnie należy odnieść do postępowania odwoławczego. Sąd wskazuje, że organ odwoławczy, z uwagi na treść art. 136 kpa, jest jedynie incydentalnie władny do przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Stąd uznać należy, że w przypadku zmiany, na etapie postępowania odwoławczego, podstaw faktycznych rozstrzygnięcia, organ II instancji, przed wydaniem rozstrzygnięcia, winien umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. W przeciwnym razie naruszona zostaje zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, a samo rozstrzygnięcie nosi znamiona arbitralności. W sprawie, Dyrektor NFZ oparł swoje rozstrzygnięcie, jak wskazał w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, na "zebranym nowym materiale dowodowym", tj. piśmie Prezesa Polskiego Komitetu Normalizacyjnego z dnia 3 czerwca 2020 r., co spowodowało zmianę stanowiska w kwestii dotyczącej spełniania przez podmiot spółka A. warunku posiadania środka transportu typu B lub C spełniającego cechy techniczne i jakościowe określone w Polskich Normach. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że strona skarżąca nie miała możliwości zapoznać się z powyższym pismem. Jak stwierdził organ w odpowiedzi na skargę, wyznaczony stronie termin na zapoznanie się z aktami sprawy upłynął w dniu 2 czerwca, a powyższe pismo datowane jest na dzień 3 czerwca 2020 r. i wpłynęło do organu po wyznaczonym stronie terminie. Oznacza to, że skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji ale też możliwości wypowiedzenia się, co do tego konkretnego dowodu. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Dodatkowo należy zauważyć, że przepisy k.p.a. nie precyzują obowiązków organów administracji poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Z art. 10 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w związku z tym co do okoliczności, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji oczekiwać powinien na jej stanowisko w tym względzie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest jednak umożliwienie jej skorzystania z tego prawa, czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił. Zdaniem Sądu, jeżeli nawet organ prowadzący postępowanie może przypuszczać, że okoliczności, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, a ustalone w toku postępowania dowodowego, znane są stronie, to nie jest to równoznaczne z jej świadomością, iż będą one uwzględniane przy podejmowaniu decyzji. Także z tego względu istotne jest umożliwienie jej zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Przechodząc do kolejnych zarzutów uwypuklenia wymagała okoliczność, iż tryb procedowania przez organ, zakładający zwrócenie się o opinię do Komitetu Normalizacyjnego, nie zwalniał go z obowiązku samodzielnego rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Mimo tego, że Dyrektor otrzymał od Prezesa Komitetu pismo w omawianej materii, to ciągle Dyrektor pozostaje organem uprawnionym do wydania decyzji. Tylko więc Dyrektor NFZ może dokonać wiążącej oceny zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, organ po otrzymaniu pisma Komitetu Normalizacyjnego, powinien samodzielnie zbadać zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i samodzielnie zweryfikować swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Powyższe działania organu, jak też sposób przeprowadzanego przez niego rozumowania, musi zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Skoro bowiem ustawodawca dopuścił możliwość weryfikacji ostatecznej decyzji organu przez sąd administracyjny, organ winien sporządzić uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób szczegółowy i dokładny, by umożliwić Sądowi przeprowadzenie oceny poprawności działania organu. To zaś prowadzi do konkluzji, że organ nie może zwolnić się z powyższego obowiązku ograniczając swoje uzasadnienie do powtórzenia lakonicznego stwierdzenia, iż w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Prezesa Komitetu. Przedmiotem skargi do Sądu nie jest stanowisko Komitetu, a decyzja organu. Z przytoczonych powyżej powodów nie do zaakceptowania jest sytuacja, że skoro Komitet odniósł się do kwestii będących podstawą wydania rozstrzygnięcia, to tym samym uzasadnienie samej decyzji mogło zostać w tym zakresie ograniczone. Na takie ominięcie zasady wyrażonej w art.107 k.p.a. żaden przepis prawa nie zezwala. Słuszny jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. w związku z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Trafnie podnosi również strona skarżąca , że pismo Prezesa Komitetu nie jest obowiązującym źródłem prawa, a stanowi co najwyżej niewiążącą wykładnię przepisów prawa. Na marginesie dodania wymagało to, że braków uzasadnienia skarżonej decyzji nie sposób skutecznie usunąć na etapie postępowania sądowego. Argumenty przywołane w odpowiedzi na skargę nie stanowią bowiem części uzasadnienia decyzji i nie mogą zastępować tego uzasadnienia. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę stwierdzone wyżej uchybienia w postaci braku ponownego rozpoznania całości sprawy w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, jak też w postaci braku sporządzenia pełnego uzasadnienia decyzji (prezentującego sposób rozumowania organu i jego stanowisko odnośnie zarzutów z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), a w sprawie kosztów na podstawie art. 200, 205 § 2 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ, uwzględniając argumentację zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu, będzie zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów wniosku o ponowne jej rozpoznanie, i do sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia decyzji - co dopiero umożliwi przeprowadzenie postępowania administracyjnego z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności.