III OSK 5022/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1157/20 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 kwietnia 2020 r. Nr 992700/620/805/2019-SWO w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 15 stycznia 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 1157/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Aa. A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z 16 kwietnia 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 17 października 2019 r. Prezes ZUS odmówił przyznania skarżącej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ wskazał, że z dokumentacji rentowej wynika, że orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z 26 sierpnia 2019 r. wnioskodawczyni nie została uznana za osobę niezdolną do pracy. Tym samym nie spełnia warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, tj. całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie. Decyzją z 16 kwietnia 2020 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy własną decyzję z 17 października 2019 r. o odmowie przyznania wnioskodawczyni renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 ze zm., dalej jako: u.o.e.i.r.), wskazując, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w tym przepisie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Podał, że komisja lekarska ZUS orzeczeniem z 10 marca 2020 r. uznała, że wnioskodawczyni nie jest niezdolna do pracy, a brak orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy wyklucza możliwość przyznania przez Prezesa ZUS renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.o.e.i.r. oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS, a Prezes ZUS jest związany tym orzeczeniem. Organ wskazał ponadto, że ocenie podlegała również sytuacja materialna skarżącej, lecz nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1.o.e.i.r. nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o zmianę orzeczenia komisji lekarskiej ZUS i przyznanie jej prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Wniosła także o dopuszczenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu z dołączonej dokumentacji medycznej, W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyżej wskazanym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu podano, że postępowanie przeprowadzone zostało przez organ zgodnie z wymogami k.p.a., a ustalenie Prezesa ZUS co do niespełnienia przesłanki niemożności podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek jest prawidłowe. Wskazano, że odmienna ocena stanu zdrowia dokonana przez samą skarżącą od oceny dokonanej przez lekarza orzecznika ZUS i przez komisję lekarską ZUS nie stanowi podstawy do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Sąd wyjaśnił, że przepis art. art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r., jako przyczyny braku możliwości podjęcia pracy zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, wskazuje jedynie całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca legitymuje się orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS o częściowej niezdolności do pracy do 28 lutego 2022 r., co nie stanowi przesłanki przyznania świadczenia. Skarżąca nie osiągnęła również wieku emerytalnego. Wobec kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. Prezes ZUS nie miał podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Natomiast twierdzenie strony, że ze względu na stan zdrowia nie może podjąć żadnego zatrudnienia nie wywołuje skutków prawnych na gruncie powołanego przepisu. Podano, że zgodnie z art. 14 ust. 3 u.o.e.i.r. organ jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, jak również orzeczeniem komisji lekarskiej wydanym wskutek rozpoznania wniesionego sprzeciwu. W związku z tym orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z 10 marca 2020 r. było dla organu wiążące. Wskazano, że Prezes ZUS zasadnie także stwierdził, że sama trudna sytuacja materialna nie może stanowić wyłącznej przyczyny uzasadniającej przyznanie świadczenia. Odnosząc się do wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentacji lekarskiej w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. wyjaśniono, że nie było podstaw do jego uwzględnienia, gdyż dokumentacja medyczna dotycząca stanu zdrowia skarżącej po dniu wydania zaskarżonej decyzji nie ma wpływu na wynik sprawy. Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodła A. A. , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że w toku rozpoznawania sprawy organ nie przeprowadził rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności dla sprawy, a co za tym idzie nie dokonał ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym; organ wbrew obowiązkowi, nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy w szczególności w zakresie związanym z oceną niezdolności do pracy skarżącej, co mogło mieć istotny wpływ na treść decyzji wydanej w tym postępowaniu; - art. 106 § 3 w zw. z art. 135 i art. 7 p.p.s.a. poprzez zaniechanie podjęcia przewidzianych tą regulacją środków w celu wyjaśnienia sprawy i ustalenia aktualnej sytuacji skarżącej, w sytuacji gdy złożone do akt sprawy dokumenty związane ze stanem zdrowia skarżącej są dowodem na jej niezdolność do pracy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. poprzez nieuchylenie decyzji Prezesa ZUS i niezastosowanie przewidzianych w ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów wydanych w granicach sprawy, której dotyczyła skarga i w konsekwencji powyższego naruszenia, oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo wydania przez Prezesa ZUS decyzji z rażącym naruszeniem art. 83 § 1 u.o.e.i.r. polegającym na błędnym, nieuzasadnionym przyjęciu, że nie wykazano przesłanek wynikających z tego przepisu do przyznania świadczenia w drodze wyjątku; - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, iż zachodzą okoliczności, które wykluczają możliwość przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegało na braku dążenia przez organ do ustalenia prawdy materialnej i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżąca jest osobą zdolną do pracy, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku. Zarzucono, że organ nie oparł wnioskowania na pełnej dokumentacji medycznej dotyczącej choroby skarżącej i nie zbadał wszystkich przesłanek związanych z przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Wskazano, że niezdolność do pracy skarżącej została potwierdzona złożonymi do akt sprawy zaświadczeniami lekarskimi. Zarzucono, że komisja ZUS, wydając swoje orzeczenie, nie uwzględniła całej dokumentacji medycznej, a poza tym orzeczenia komisji lekarskich ZUS były zmieniane. Podniesiono ponadto, że organ nie uwzględnił sytuacji materialnej skarżącej, która nie ma niezbędnych środków utrzymania, a ze względu na chorobę nie może podjąć zatrudnienia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazano, że zgłoszone przez skarżącą wnioski dowodowe pozostają w związku z oceną legalności zaskarżonej decyzji i zdaniem skarżącej mają istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, albowiem są dowodem na to, że skarżąca ze względu na stan zdrowia nie może podjąć zatrudnienia. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. wskazano, że z przepisu tego wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie ubezpieczonemu świadczenia w drodze wyjątku, a organ błędnie zinterpretował, że nie zachodzi przesłanka całkowitej niezdolności do pracy, w sytuacji, gdy w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji stan zdrowia skarżącej uniemożliwiał jej podjęcie zatrudnienia, co wynika z dokumentacji medycznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację i oświadczając że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W związku z tym, co do zasady w pierwszej kolejności rozpatrzeniu powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Podnieść należy, że Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych związanych z oceną niezdolności skarżącej do pracy. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku WSA przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż nie stwierdzono takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej organ administracji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w uzasadnieniu decyzji wskazał, z jakich powodów odmówił przyznania skarżącej renty w drodze wyjątku. Przytaczając treść art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. organ wskazał, że w świetle tego przepisu przyznanie emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku uzależnione jest od łącznego spełnienia przesłanek w nim określonych, a mianowicie: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności; nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; nie posiada niezbędnych środków utrzymania. W toku postępowania przed organem administracji, w sposób nie budzący zastrzeżeń ustalono, że skarżąca nie spełnia przesłanki braku możliwości podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Wyjaśnić przy tym należy, że z mocy art. 14 ust. 3 u.o.e.i.r. ustalenia tego organ mógł dokonać wyłącznie na podstawie orzeczenia komisji ZUS, które ma dla organu charakter wiążący, a z którego wynika, że skarżąca nie jest całkowicie, lecz jedynie częściowo niezdolna do pracy. Nie ma przy tym żadnego znaczenia okoliczność, że skarżąca z orzeczeniem tym się nie zgadza lub podważa jego rzetelność. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 871/20, dostępny w Internecie) "W postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia w drodze wyjątku nie istnieje możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, a organ rozstrzygając sprawę w drodze decyzji administracyjnej związany jest treścią takiego orzeczenia. Orzeczenie o niezdolności do pracy stanowi wprawdzie okoliczność faktyczną, która podlega ocenie w postępowaniu w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, jednak ocena takiego orzeczenia w ramach tego postępowania sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy jego treść odpowiada wymogom zawartym w art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. Badanie orzeczenia w przedmiocie niezdolności do pracy ma charakter wyłącznie formalny, a poza zakresem zainteresowania w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku pozostaje natomiast kwestia prawidłowości ustalenia stopnia niezdolności do pracy" Zatem w postępowaniu prowadzonym w przedmiotowej sprawie, które dotyczyło wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, organ administracji nie mógł dokonywać własnych ustaleń odnośnie do stanu zdrowia skarżącej. Skoro zaś nie został spełniona jedna z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, to organ nie był zobowiązany do dokonywania ustaleń odnośnie do spełnienia przez skarżąca pozostałych przesłanek określonych w powołanym przepisie. Przy czym wyjaśnić należy, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ oceniał także sytuację materialną skarżącej podnosząc jednak, że warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania renty w drodze wyjątku. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z dołączonych do skargi dokumentów medycznych. Pomijając okoliczność, że powołany przepis wskazuje jedynie na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek, zaś nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 160/09, z 21 września 2010 r. sygn. akt I GSK 243/10, z 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 165/11, z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11, z 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2754/18, dostępne w Internecie), to z całą pewnością przeprowadzenie zawnioskowanych dowodów nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Skoro bowiem ustalenie okoliczności dotyczącej braku całkowitej niezdolności do pracy zostało stwierdzone w orzeczeniu komisji ZUS, to przedłożona dokumentacja medyczna, z wyżej wskazanych względów, nie mogła skutecznie orzeczenia tego podważyć. Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, wyjaśnić należy, decyzja ta w pełni odpowiadała przepisom prawa. Skoro bowiem skarżąca kasacyjnie nie spełnia jednego z warunków do przyznania wnioskowanego świadczenia, to odmowa przyznania jej renty w drodze wyjątku była uzasadniona. Także zarzut błędnej wykładni art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. w ramach podstawy kasacyjnej polegającej na naruszeniu prawa materialnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że warunkiem przyznania renty w drodze wyjątku jest łączne spełnienie wszystkich (a nie tylko niektórych) przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. Z powyższych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 - 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a. ) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.