I OSK 523/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 17 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 877/07 w sprawie ze skargi Rady Gminy w Osieku Jasielskim na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 września 2007 r. nr NK.II.0911/137/07 w przedmiocie zmian w podziale gminy na stałe obwody głosowania 1.uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy w Osieku Jasielskim na rzecz Wojewody Podkarpackiego kwotę 120 ( sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 877/07 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 września 2007 r. nr NK.II.0911/137/07 w przedmiocie zmian w podziale gminy na stałe obwody głosowania. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 września 2007 r., NK.II.0911/137/07 Wojewoda Podkarpacki stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w Osieku Jasielskim nr X/67/2007 z dnia 13 września 2007 r. w sprawie zmian w podziale Gminy Osiek Jasielski na stałe obwody głosowania. W wymienionej uchwale Rada Gminy Osiek Jasielski utworzyła dodatkowy obwód głosowania w Zawadce Osieckiej. Wojewoda wskazał, że podstawą wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego było naruszenie przez Radę Gminy Osiek Jasielski przepisów ustalających tryb określania stałych obwodów głosowania, w tym art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 46, poz. 499 ze zm.). Zdaniem organu nadzoru ustalenie stałych obwodów głosowania musiałoby wiązać się ze zmianą granic gminy albo ilością mieszkańców, co nie miało miejsca. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego stało się przedmiotem skargi Gminy Osiek Jasielski do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Gmina, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości, zarzuciła, że organ nadzoru błędnie przyjął jako podstawę dla podjętej uchwały art. 29 ust. 2 Ordynacji wyborczej do Sejmu RP i do Senatu RP. Skarżąca wskazała, że przepisy te mają charakter wyjątkowy i znajdują zastosowanie tylko w przypadku zmiany granic gminy lub ilości wyborców zamieszkujących obwody. Uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego nie była podejmowana w takich warunkach. Dla niej podstawą prawną był art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), zgodnie z którym rada gminy może tworzyć stałe obwody głosowania na wniosek wójta, przy czym utworzenie obwodu wymaga spełnienia prawem określonych warunków wynikających z treści art. 30 ust. 2a i 2b tej ustawy. Wojewoda Podkarpacki wniósł o oddalenie skargi powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego stwierdził, że wydane zostało ono z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zasady tworzenia stałych obwodów głosowania wynikają z treści art. 30 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw. Przepis ten określa tryb, organy właściwe oraz warunki jakie muszą być spełnione aby rada gminy mogła utworzyć stały obwód głosowania. Zdaniem Sądu rada gminy w tym zakresie podlega tylko warunkom określonym w art. 30 ust. 2a - 2c powołanej ustawy. Podkreślono przy tym, że każde inne rozumienie wskazanych przepisów byłoby niczym nie uzasadnioną ingerencją w samodzielność gminy, która jest wartością konstytucyjną. Wskazywany przez Wojewodę Podkarpackiego art. 29 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do Sejmu RP i Senatu RP jest przepisem szczególnym. Charakter tej regulacji wynika stąd, że w art. 29 ust. 1 ustawodawca wprost odsyła do art. 30 Ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów sejmików województw. Zatem, przyjmuje ustalenie wynikające z przepisów regulujących ustalanie obwodów w ordynacjach regulujących wybory do organów jednostek samorządu terytorialnego. Art. 29 ust. 2 Ordynacji wyborczej do Sejmu RP i Senatu RP odnosi się tylko do sytuacji szczególnych związanych ze zmianami w podziale terytorialnym tzn. ze zmianą granic gminy. Przy zaistnieniu takiej okoliczności zmian dokonuje rada bezwzględnie, najpóźniej na 45 dni przed dniem wyborów. W każdej innej sytuacji rada może dokonać takich zmian, jeżeli uzna je za zasadne i spełnione zostaną warunki prawem określone. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 877/07 skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Podkarpacki, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości pełnomocnik wniósł o jego uchylenie w całości i rozpatrzenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 30 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przepis ten stanowi wyłączną i samodzielną podstawę prawną dla działań rady gminy podejmowanych w ramach przeprowadzania zmian w podziale gminy na stałe obwody głosowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, rozwijając postawiony zarzut, wskazano, iż Sąd I instancji przyjął, że art. 30 powołanej ustawy określa tryb, organy właściwe oraz warunki jakie muszą być spełnione, aby rada gminy mogła utworzyć stały obwód głosowania. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie nie zgodził się, że rada gminy w zakresie tworzenia stałych obwodów głosowania podlega wyłącznie warunkom określonym w art. 30 ust. 2a-2c powołanej ustawy, a wskazany art. 29 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do Sejmu RP i do Senatu RP jest przepisem szczególnym, odnoszącym się tylko do sytuacji szczególnych związanych ze zmianami w podziale terytorialnym, tzn. ze zmianą granic gminy. Powołując się na art. 30 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw pełnomocnik podkreślił, że podział gminy na obwody głosowania i na okręgi wyborcze ma charakter stały i stanowi jedną z gwarancji demokratycznego charakteru wyborów, bowiem wyklucza wpływanie na wynik wyborów poprzez zmiany w podziale na obwody głosowania i okręgi wyborcze z przyczyn pozaprawnych. Dodatkowy obwód do głosowania został utworzony na okoliczność przeprowadzanych wyborów parlamentarnych, a zatem w ocenie pełnomocnika zastosowanie znajdują w pierwszej kolejności przepisy ustawy Ordynacja wyborcza do Sejmu RP i do Senatu RP, w tym w szczególności art. 29 ust. 2 tej ustawy. Pełnomocnik podniósł, że w przypadku Gminy Osiek Jasielski nie zachodziła żadna z przesłanek uzasadniających konieczność utworzenia przez radę dodatkowego obwodu głosowania, albowiem nie nastąpiła zmiana granic gminy ani też nie uległa zmianie liczba mieszkańców na obszarze danego obwodu. W końcowej części skargi kasacyjnej, rozwijając postawiony zarzut, pełnomocnik podniósł, że analiza art. 29 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do Sejmu RP i do Senatu RP oraz art. 30 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nie daje podstaw, aby twierdzić, że art. 30 ust. 2a-2c ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw może stanowić wyłączną i samodzielną podstawę prawną do dokonywania przez radę gminy zmian w stałych obwodach głosowania, jak czyni to w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Osiek Jasielski wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – art. 183 § 1 P.p.s.a., zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną zarzut naruszenia prawa materialnego upatruje w błędnej wykładni art. 30 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) i przyjęciu, że przepis ten stanowi wyłączną i samodzielną podstawę dla działań rady gminy podejmowanych w ramach przeprowadzania zmian w podziale gminy na stałe obwody głosowania. Powołany przepis zawiera osiem jednostek redakcyjnych (ustępy 1 - 4). Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia zarzutu naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do konkretyzowania zarzutów za stronę. W niniejszej sprawie, pomimo wskazania w podstawie kasacyjnej jedynie art. 30 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw bez jednoczesnego wskazania w tym miejscu ustępów, potrzeba konkretyzowania przez NSA postawionego zarzutu nie zachodziła. Uzasadnienie kasacji – zawierające rozwinięcie zarzutu kasacyjnego – przywołuje bowiem, poza art. 30, art. 30 ust. 1 oraz art. 30 ust. 2a-2c ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, a nadto wiąże postawiony zarzut z naruszeniem art. 29 ust. 2 Ordynacji wyborczej do Sejmu RP i do Senatu RP. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie uzasadnił zatem zarzut w sposób, który nie powodował wątpliwości, co do zarzucanego Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa. Z uwagi na treść uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej (z przywołaniem konkretnych przepisów prawa, z uwzględnieniem ich jednostek redakcyjnych) – w niniejszej sprawie nie istniały wątpliwości, co do postawionego zarzutu. Z tego względu przyjęto, iż skarga kasacyjna w ramach zgłoszonej podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni przepisu art. 30 ust. 1 oraz art. 30 ust. 2a-2c ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw przyjmując, iż stanowią one wyłączną i samodzielną podstawę dla działań rady gminy podejmowanych w ramach przeprowadzania zmian w podziale gminy na stałe obwody głosowania. Ustawa Ordynacja Wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że głosowanie w wyborach przeprowadza się w stałych obwodach głosowania utworzonych na obszarze gminy na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw – art. 29 ust. 1. Przepis ten wyraża generalną zasadę przyjętą w polskim prawie wyborczym, utworzenia stałych obwodów tak aby we wszystkich wyborach: parlamentarnych, prezydenckich, samorządowych oraz referendach, głosowanie przeprowadzane było w tych samych stałych obwodach głosowania, tworzonych na tych samych zasadach przez rady gmin i miast. Zasady tworzenia stałych obwodów głosowania określone są w art. 30 ust. 1-4 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Przepis ten ustala jedynie tryb i sposób utworzenia stałych obwodów głosowania. Nie odnosi się natomiast w żaden sposób do możliwości dokonania zmian w uchwalonym już przez radę gminy podziale na stałe obwody głosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego przyjął, że przepis art. 30 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw stanowi też podstawę do dokonania zmian w podziale na stałe obwody głosowania. Z takim poglądem nie można się zgodzić, bowiem zgodnie z art. 30 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, dokonany podział gminy na obwody głosowania ma charakter stały, jeżeli brak jest ustawowych przesłanek do dokonania zmian w tym podziale. W związku z tym, że w niniejszej sprawie uchwała o utworzeniu dodatkowego obwodu głosowania podjęta została przez radę gminy w związku z mającymi się odbyć wyborami parlamentarnymi w październiku 2007 r., to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiany w podziale dotychczas istniejących obwodów mogły zostać dokonane wyłącznie z uwzględnieniem art. 29 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej w trybie określonym w art. 30 ustawy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Oznacza to, że rada gminy mogła dokonać zmian w podziale na obwody głosowania, na wniosek wójta – art. 30 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, tylko wówczas gdyby zaszły przesłanki określone w art. 29 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, tzn. gdyby przed wyborami zmieniły się granice gminy lub zmieniła się liczba mieszkańców na obszarze danego obwodu w gminie. W żadnym innym przypadku nie ma ustawowych podstaw aby przed wyborami parlamentarnymi dokonać zmian w istniejącym podziale na obwody głosowania. Z akt sprawy nie wynika jednak aby zaszła którakolwiek z tych okoliczności. Błędne są zatem twierdzenia Sądu I instancji, że art. 29 ust. 2 Ordynacji wyborczej do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej odnosi się do sytuacji związanej ze zmianą granic, a w każdym innym przypadku rada może dokonać zmian podziału obwodów głosowania, jeżeli uzna je za zasadne i spełnione zostaną warunki z art. 30 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Nietrafne jest również zawarte w zaskarżonym wyroku twierdzenie Sądu, że rada gminy podlega w tym zakresie tylko warunkom określonym w art. 30 ust. 2a-2c powołanej ustawy. Takie twierdzenia Sądu naruszają art. 30 ust. 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, który ustanawia generalną zasadę stałości obwodów głosowania. Ustawowe przesłanki zmian w podziale na stałe obwody głosowania określone zostały bowiem w art. 31 powołanej ustawy. Z powyższych względów, przyjmując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie został wydany z naruszeniem prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę oddalając ją na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).