II GSK 4448/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Marta Zawadzka-Zasuwik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 936/15 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Toruniu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki A na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy kwotę 1000 (tysiąc) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 2 marca 2016 r. (sygn. akt II SA/Bd 936/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), oddalił skargę Spółki A (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Toruniu (dalej: Dyrektor IC) z [...] maja 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu [...] września 2013 r. funkcjonariusze celni przeprowadzili kontrolę przestrzegania przepisów ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 612 ze zm.; dalej: ugh) w lokalu Stacja Paliw [...] w miejscowości [...], niebędącym kasynem gry. W wyniku kontroli stwierdzono dwa urządzenia do gry o nazwach [...] (nr [...]) i [...] (nr [...]). Funkcjonariusze przeprowadzili eksperyment, w wyniku którego ustalili, że gry na wspomnianym urządzeniu mają charakter komercyjny i losowy. Po wszczęciu postępowania administracyjnego Naczelnik Urzędu Celnego Bydgoszczy włączył do akt opinię biegłego sądowego, sporządzoną równolegle toczącym się postępowaniu karnym skarbowym. W opinii tej biegły stwierdził, że skontrolowane automaty umożliwiają organizowanie gier o cechach określonych w definicji gier na automatach zamieszczonej w art. 2 ust. 3 ugh. Decyzją z [...] lutego 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Bydgoszczy nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 24 000 zł za urządzanie gier na dwóch automatach poza kasynem gry. Organ uznał, że działalność polegająca na urządzaniu gier była prowadzona poza kasynem gry, a urządzającym w gry w rozumieniu art. 89 uist. 1 pkt 2 ugh była skarżąca. Ustalono też, że skarżąca nie ma koncesji na prowadzenie kasyna gry, ani zezwolenia na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych lub gier na automatach urządzanych w salonach gier. Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji. Decyzją z [...] maja 2015 r. Dyrektor IC utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego. Stwierdził, że gry urządzane na skontrolowanych automatach miały charakter: 1) komercyjny (skoro dostęp do nich był odpłatny, a automaty umożliwiały wypłatę wygranych pieniężnych) i 2) losowy (skoro wygrane punktowe nie zależały od umiejętności uczestnika gry). Dyrektor IC dodał, że podstawę prawną decyzji Naczelnika Urzędu Celnego stanowił art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh. Zdaniem Dyrektora IC, zastosowane w sprawie przepisy ugh nie są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204 z 21 lipca 1998 r., s. 37 ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE), a przez to nie podlegały obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej i słusznie zostały w niniejszej sprawie zastosowane. Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję Dyrektora IC. WSA oddalił skargę. Sąd stwierdził w szczególności, że organy administracji podjęły niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zdaniem WSA, organy prawidłowo i zgodnie z normami wynikającymi z art. 187 i art. 191 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej: Op) zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Odnosząc się do kwestii czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh mają charakter przepisów technicznych oraz czy możliwe jest oparcie rozstrzygnięcia na tych przepisach, WSA przychylił się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 25 listopada 2015 r. (sygn. akt II GSK 183/14), zgodnie z którym art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh nie ma charakteru technicznego w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Zgodnie z tym stanowiskiem, ze względu na różnorodność spraw rozstrzyganych na podstawie ugh nie jest prawidłowe uogólnienie, że nienotyfikowanie technicznego przepisu art. 14 ust. 1 ugh skutkuje zawsze odmową zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh. W tym kontekście WSA podkreślił, że skarżąca prowadzi działalność regulowaną przepisami ugh, pomimo że nigdy nie posiadała ani zezwolenia, ani koncesji na prowadzenie kasyn gry, a nawet się nie ubiegała o nie. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczeń organów I i II instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniosła też o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej, wskazując że ich treść ma zasadnicze znaczenie dla wydania prawidłowego orzeczenia w sprawie, a jednocześnie przeprowadzenie wnioskowanych dowodów nie spowoduje jakiegokolwiek przedłużenia postępowania. Do skargi kasacyjnej skarżąca załączyła kopie: 1) postanowienia Sądu Rejonowego Katowice-Zachód w Katowicach z [...] lipca 2015 r. (sygn. akt [...]), którym m.in. umorzono postępowanie karne wobec Ł. B., oskarżonego o przestępstwo z art. 107 § 1 ustawy z 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1957; dalej: kks), 2) zażalenia na wspomniane postanowienie Sądu Rejonowego, 3) postanowienia Sadu Okręgowego w Katowicach z [...] listopada 2015 r. o sygn. akt [...] utrzymujące w mocy wskazane wyżej postanowienie Sądu Rejonowego. Ponadto skarżąca wniosła o: 1) zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez TSUE sprawy o sygn. akt C-303/15 oraz 2) wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do TSUE z pytaniem prejudycjalnym, którego zakres obejmie ustalenie co do "technicznego" charakteru przepisu takiego jak art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 121 § 1, art. 122, art. 180 § 1, art. 181, art. 187 § 1 i § 3 oraz art. 194 § 1 Op, a to przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej w sytuacji gdy zachodziło naruszenie postępowania mające mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w rażącej wadliwości (tj. oczywistej niekompletności) postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie przez organy celne obu instancji, co wyraża się w braku uwzględnienia, w materiale dowodowym sprawy, prawomocnego orzeczenia sądu karnego, wydanego na tle dokładnie tego samego stanu faktycznego i prawnego, który stanowi podstawę rozstrzygnięcia także sprawy niniejszej; tym sposobem organy celne zostały tyleż swoiście co i bezprawnie zwolnione, przez WSA, z obowiązku odniesienia się do wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, w tym w szczególności tych, które mając walor prawomocności orzeczenia sądowego, są dla organów celnych dalece niewygodne, gdyż stanowczo i kategorycznie przeczą tezom prezentowanym w toku postępowania; nie wyjaśniono w zaskarżonym wyroku ani tego, na jakiej podstawie prawnej za praktykę prawidłową uznano pominięcie tego orzeczenia w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym w sprawie przez organy celne obu instancji, ani tym bardziej tego, na jakiej podstawie prawnej organy celne zyskały sposobność zignorowania prawomocnego orzeczenia, bezwzględnie dla nich wiążącego oraz w efekcie możliwość prezentowania poglądów odmiennych od wykładni prawa przedstawionej im autorytatywnie przez sąd karny; 2) rażące naruszenie prawa Unii Europejskiej, to jest art. 8 w zw. z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 pkt 2 dyrektywy 98/34/WE, mające postać wydania sprzecznego z prawem Unii Europejskiej orzeczenia, opartego o przepisy art. 89 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ugh, które mocą wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. (sygn. C-213/11) uznane zostały wprost za przepisy techniczne, które tym samym, z uwagi na brak ich obligatoryjnej notyfikacji Komisji Europejskiej, nie mogą być stosowane w żadnym postępowaniu krajowym, w tym szczególnie takim jak niniejsze; 3) rażące naruszenie art. 120 Op (zasada legalizmu działania władzy publicznej), a to przez oparcie kwestionowanego orzeczenia na przepisach art. 89 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ugh, które w konsekwencji wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. (sygn. C-213/11) uznać należy za nieskuteczne w polskim systemie prawa. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi Dyrektor IC (obecnie: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i orzeczenie o kosztach postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok WSA, w którym Sąd, oddalając skargę, zaaprobował ustalenia organów, że skarżąca urządzała poza kasynem gry na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 3 ugh. Okoliczność, że były to gry na automatach w rozumieniu ugh nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały bowiem na poglądzie o niewłaściwym zastosowaniu wobec skarżącej przepisu art. 89 w zw. z art. 14 ust. 1 ugh, ze względu na "techniczny", w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, charakter tych przepisów. Ponadto, skarżąca kwestionowała ustalenie stanu faktycznego sprawy z powodu nieuwzględnienia orzeczenia wydanego w postępowaniu karnym skarbowym. Wniosła przy tym o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny uzupełniającego dowodu z dokumentu - kopii zażalenia i postanowień wydanych w postępowaniu karnym skarbowym. Należy na wstępie przypomnieć, że na podstawie art. 11 ppsa ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny jest związany ustaleniami prawomocnego wyroku zapadłego w postępowaniu karnym, ale dotyczy to tylko i wyłącznie wyroku skazującego. Pod pojęciem "ustalenia prawomocnego wyroku" zgodnie z art. 11 ppsa rozumieć należy ustalenia wynikające z sentencji wyroku karnego, dotyczące osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa, miejsca i czasu jego popełnienia. Takiego związania nie ma w odniesieniu do wyroków uniewinniających, orzeczeń umarzających postępowanie i postanowień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie sądu wydane w postępowaniu karnym skarbowym nie mogłoby wiązać organów administracyjnych w niniejszej sprawie. Wskazać należy również, że postępowanie o przestępstwo skarbowe z art. 107 § 1 ustawy z 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2226 ze zm.) i prowadzone w jego zakresie postępowanie dowodowe, a także postępowanie administracyjne, prowadzone z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów ugh - są odrębnymi sprawami, których wyniki nie zależą od siebie nawzajem. Wobec tego WSA prawidłowo uznał, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Akceptując tę ocenę, Naczelny Sąd Administracyjny z analogicznych powodów oddalił wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej kopii postanowień Sądu Rejonowego i Sądu Okręgowego, abstrahując przy tym od dopuszczalności prowadzenia przez NSA postępowania, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa. Kwestia technicznego charakteru art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, jak i zależności, jaka - w ocenie skarżącej - zachodzi pomiędzy tym przepisem a nakazem określonym w art. 14 ust. 1 ugh, były przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r. o sygn. akt II GPS 1/16 (publ. ONSAiWSA z 2016 r. Nr 5, poz. 73). Uchwałą tą skład orzekający jest związany mocą art. 269 § 1 ppsa. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1518/14). Zgodnie z punktem 1 sentencji ww. uchwały art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ugh, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie, oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny – w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE – charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh nie można kwalifikować do kategorii przepisów technicznych wymienionej w art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. Nie ustanawia on bowiem żadnego rodzaju zakazu produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazu świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług, a ustanowionej w nim sankcji wiążącej się z działaniem polegającym na urządzaniu gier niezgodnie z przyjętymi w tym zakresie zasadami i bezpośrednio ukierunkowanej na zapewnienie respektowania tych zasad nie sposób byłoby łączyć z "zakazem użytkowania". Przepis ten, gdy chodzi o ustanowione w nim przesłanki nałożenia kary pieniężnej, nie skutkuje również tym, aby konsekwencje nałożenia kary wyrażały się w ingerowaniu – i to w sposób oczywisty – w same możliwości dopuszczalnego przeznaczenia produktu, pozostawiając miejsce jedynie na jego marginalne zastosowanie w stosunku do tego, którego można byłoby rozsądnie oczekiwać. W uzasadnieniu uchwały podkreślono ponadto, że skoro w art. 1 pkt 3 dyrektywy 98/34/WE mowa jest o specyfikacji zawartej w dokumencie, który opisuje wymagane cechy produktu, takie jak: poziom jakości, wydajności, bezpieczeństwa lub wymiary, włącznie z wymaganiami mającymi zastosowanie do produktu w zakresie nazwy, pod jaką jest sprzedawany, terminologii, symboli, badań i metod badania, opakowania, oznakowania i etykietowania oraz procedur oceny zgodności, to za oczywiste uznać należy, że tak opisany warunek uznania danego przepisu krajowego za "specyfikację techniczną", nie jest spełniony w odniesieniu do art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh. Przyjęto także, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh nie stanowi "innych wymagań", o których mowa w art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, gdyż odnosi się do określonego sposobu prowadzenia działalności przez podmioty urządzające gry, a nie do produktów. Nie określa również warunków determinujących w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Wobec treści uchwały, za niezasadne należało uznać zarzuty postawione w punktach 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle wszystkich przedstawionych powyżej argumentów, stwierdzić należało również, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki, które mogłyby uzasadniać wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku skarżącej sformułowanym w skardze kasacyjnej. Nie było również podstaw do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez TSUE sprawy o sygn. C-303/15. Należy bowiem wskazać, że sprawa ta została już rozstrzygnięta, a jako dotycząca odpowiedzialności karnej skarbowej nie ma wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa oraz art. 207 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącej na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy 1000 zł tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w pozostałej części, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze fakt ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych po uchwale z 16 maja 2016 r. (sygn. akt II GPS 1/16) i związany z tym niewielki nakład pracy pełnomocnika organu.