II SA/Rz 643/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. W. kwotę 474 zł /słownie: czterysta siedemdziesiąt cztery złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A.W. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość w związku z jej przeznaczeniem pod rozbudowę drogi gminnej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Starosta [...] ustalił na rzecz A.W. odszkodowanie w wysokości 24 500,00 zł za działkę nr 3575/88 położoną w obrębie L. przeznaczoną pod rozbudowę drogi gminnej, stosownie do decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn. Przebudowa drogi gminnej nr [...] ul. [...] w km 0+100 - 0+600 oraz budowa brakującego odcinka ul. [...] w km 0+600 - 0+950 (kat. Ob. XXV). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na sporządzenie operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów. Rozpatrując ponownie sprawę, Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] ustalił na rzecz A.W. odszkodowanie w wysokości 34 217,00 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miejską [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 3575/88. W podstawie prawnej decyzji organ I instancji powołał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zmianami), zwanej dalej "Kpa", art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 687), zwanej dalej "ustawą" oraz art. 98 ust. 1, art. 106 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3 i, art. 130 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zmianami), zwanej dalej "Ugn". Od powyższej decyzji Starosty [...] odwołanie złożyła A.W., reprezentowana przez adwokata Ł.T., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 18 ust 1 i 1a, w związku z art. 12 ust. 4a i 5 ustawy poprzez pominięcie przy ustalaniu wysokości odszkodowania, że wysokość tego odszkodowania powinna odpowiadać wartości rzeczywiście utraconych praw. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego polegającą na ustaleniu wysokości odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, który zawiera błąd w założeniach przyjętych za podstawę obliczeń z uwagi na wadliwość metody wyceny wartości nieruchomości. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2015 r., zaskarżoną w niniejszej sprawie, Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zagadnienie odszkodowania z tytułu utraty prawa własności w związku z realizacją inwestycji drogowej reguluje art. 12 ust. 4a, 4f ustawy. Z dyspozycji art. 12 ust 5 tej ustawy wynika, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy Ugn, z zastrzeżeniem art. 18. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Organ przytoczył treść art. 130 ust. 2, art. 134, art. 154 Ugn regulujących sposób i podstawę ustalenia odszkodowania. Wskazał, że stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem" wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji zrid. W niniejszej sprawie, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.J., w którym dla określenia wartości rynkowej działki rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że działka nr 3575/88 nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta L., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].09.2001r. Nr [...], działka ta położona jest w terenach usług komercyjnych, wytwórczości i składowania. Po przeprowadzeniu analizy rynku lokalnego rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że na terenie miasta L. zanotowano jedną transakcję sprzedaży nieruchomości podobnej do wycenianej, a w powiecie [...] dwie transakcje nieruchomościami o funkcji zbliżonej do nieruchomości wycenianej. W związku z tym analizę rozszerzył o rynek regionalny (miasta: P., C., O.). Do analizy przyjął nieruchomości o funkcji komercyjnej z tego rynku. W okresie badania cen zanotowano 17 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod funkcję komercyjną - tereny produkcji, składów i magazynów. Dla potrzeb wyceny, do porównania przyjął 13 transakcji rynkowych odrzucając transakcje gruntami znacznie odbiegające cenowo. Rzeczoznawca majątkowy ustalił cenę średnią dla przyjętego do porównania zbioru oraz skorygował ją odpowiednimi współczynnikami ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne, będące wcześniej przedmiotem transakcji, od nieruchomości wycenianej. W ten sposób uzyskał wartość jednostkową wycenianego gruntu w wysokości 49,26 zł za 1 m2. A zatem wycena gruntu wykonana została zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia. Wartość rynkowa działki nr 3575/88 w obrębie L. została określona w operacie szacunkowym z dnia [...].12.2014r. na kwotę 34 217,00 zł, a więc w takiej wysokości Starosta [...] ustalił odszkodowanie. Wysokość ustalonego odszkodowania odzwierciedla wartość rynkową utraconego prawa tj. prawa własności nieruchomości. W skardze na wskazaną wyżej decyzję złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.W. reprezentowana przez adw. Ł.T. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych, przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. Naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 7, 77 § 1, 80, 140 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kpa poprzez: a) ustalenie wysokości odszkodowania za przejęcie nieruchomości w oparciu o operat szacunkowy z dnia 31 grudnia 2014 r. sporządzony na zlecenie organu I instancji przez rzeczoznawcę majątkowego J.J., w sytuacji gdy operat zawiera ewidentny błąd w założeniach przyjętych za podstawę obliczeń, ponieważ przyjęta przez biegłego metoda wyceny wartości jest wadliwa, a w dodatku wybór tej metody nie został przez biegłego w żaden sposób uzasadniony; b) niezwrócenie się przez organ odwoławczy do rzeczoznawcy majątkowego który sporządził operat szacunkowy o złożenie wyjaśnień co do zarzutów skarżącej w stosunku do sporządzonego przez niego operatu, w sytuacji gdy skarżąca w odwołaniu kierowała zarzuty przeciwko operatowi szacunkowemu a w dodatku wybór metody wyceny nie został w operacie uzasadniony a sama wycena tego operatu znacznie różni się od wyceny wynikającej z operatu przeprowadzonego wcześniej w postępowaniu w tej samej sprawie) i w związku z tym organ odwoławczy był zobowiązany do przekazania stanowiska skarżącej rzeczoznawcy majątkowemu oraz zobowiązania rzeczoznawcy majątkowego do złożenia wyjaśnień odnośnie zarzutów skarżącej; 2) art. 7, 77 § 1, 140 Kpa poprzez nierozważania wariantu przyznania skarżącej nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za przejętą przez Gminę Miejską [....] z mocy prawa nieruchomość, w sytuacji gdy zgodnie art. 12 ust. 5 ustawy w zw. z art. 131 ust. 1 Ugn w ramach odszkodowania za przejętą przez jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa nieruchomość może być przyznana właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przejęte mocy prawa nieruchomości za jego zgodą nieruchomość zamienna, a skarżąca nie tylko wyraz zgodę na takie rozwiązanie co sama zgłosiła Staroście [...] jeszcze w to postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wniosek o przyznanie jej nieruchomości zamiennej za nieruchomość przejętą na rzecz Gminy Miejskiej [....]. II. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj: 1) art. 12 ust. 4 f, 4a i 5 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy w zw. z art. 128 ust. 1 i art. 130 Ugn poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zupełnym pominięciu przy ustal wysokości odszkodowania za przejecie przez Gminę Miejska [...] nieruchomości będącej własnością skarżącej, że wysokość tego odszkodowania musi odpowiadać wartości rzeczywiście utraconych praw. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Zakres tej kontroli wyznacza natomiast przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W sytuacji przyjęcia nieruchomości na realizację inwestycji drogowej do ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Regulacja zawarta w tym przepisie ma charakter szczególny. Ustawodawca przewidział możliwość podwyższenia wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 18 specustawy w przypadku, gdy dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, albo w którym ta decyzja stała się ostateczna – wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Wydanie nieruchomości, o którym mowa w tym przepisie następuje nie tylko w drodze pisemnej, ale także wówczas gdy były właściciel nieruchomości nie czyni przeszkód do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. W piśmiennictwie podkreśla się również, że bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień, jakie wynikają z prawa własności oraz nieczynienie przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, co w konsekwencji rodzi obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania o 5 % (W. Sawczuk, Glosa do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 768/11). Może to również nastąpić przed wydaniem decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2013 r.). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się kopia decyzji Starosty L. z dnia [...] grudnia 2009 r. Wyraża ona zezwolenie na realizację inwestycji drogowej m.in. na działkach podlegających wycenie w zakończonym postępowaniu. Poza kopią tego aktu brak jest informacji potwierdzającej brak informacji potwierdzającej fakt doręczenia skarżącej stronie zawiadomienia o jej wydaniu. Również w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organów obu instancji brakuje wyjaśnień w zakresie stosowania bądź nie przepisu art. 18 specustawy. Prowadzi to do wniosku, że organ nie uwzględnił treści tego przepisu, a tym samym brak jest rozważań, czy zachodziły przesłanki do jego zastosowania. Pominięcie określonych treścią tego przepisu okoliczności faktycznych świadczy o wadliwości przeprowadzonego postępowania, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że samo wydanie nieruchomości w terminach wskazanych w art. 18 specustawy obliguje organ do naliczenia "premii" przewidzianej w tym przepisie polegającej na podwyższeniu wysokości odszkodowania. Zastosowanie tego przepisu nie jest uzależnione od wniosku strony. Kolejna nieprawidłowość w stosowaniu właściwych dla sprawy przepisów, a które miały wpływ na wynik sprawy, dotyczą operatu szacunkowego. Operat szacunkowy podlega ocenie organu jak każdy inny dowód w sprawie pod względem formalnym i materialnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że oceny wymaga to czy operat jest zupełny i logiczny. Tylko operat oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, ale także właściwym doborze nieruchomości podobnych jest odpowiedni. Zastosowane przy sporządzeniu operatu podejście porównawcze z metodą korygowania cen wymaga zgodnie z § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109) przy tej metodzie do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu i dla których znane są oceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość zaś tej nieruchomości wycenianej określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi. Obowiązkiem sporządzającego operat szacunkowy z zastosowaniem tej metody jest precyzyjne wyjaśnienie, z jakich powodów przyjęto do porównania te nieruchomości i na czym polega podobieństwo pomiędzy nimi (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 135/12). Bez tego brak jest możliwości oceny poprawności zastosowania podejścia porównawczego. Porównywane powinny być głównie te nieruchomości, które znajdują się jak najbliżej miejsca położenia nieruchomości wycenianej (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1192/08). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony jak i organ, a także Sąd muszą mieć możliwość ustalenia czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a tym samym czy wysokość odszkodowania odpowiada wartości rynkowej nieruchomości – art. 134 ust. 1 u.g.n. Dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, oceny nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny. W przedmiotowej sprawie opracowując operat szacunkowy do wykazania podobieństwa przyjęto nieruchomości położone na terenie L., P., O. i C. Nie wykazano w rozstrzygnięciu organu, na czym polegało podobieństwo konieczne do wykazania aby sporządzić operat właśnie tą metodą. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie trudno ocenić czy rzeczoznawca majątkowy wypełnił wymogi stawiane przez prawodawcę w treści powołanego rozporządzenia. Wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy nie wykazując w uzasadnieniu jego prawidłowej oceny. Niezasadny jest zarzut skargi w punkcie "b" dotyczący konieczności zwrócenia się do rzeczoznawcy sporządzającego wcześniejszy operat szacunkowy celem wyjaśnienia różnic w ustaleniu wysokości odszkodowania. Z tych względów Sąd uwzględnił skargę na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 18 specustawy, art. 7,a rt. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.