II SA/Kr 281/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: referent sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Prądnik Biały w Krakowie na Uchwałę nr VI/224/2014 Rady Gminy Pałecznica z dnia 7 marca 2014 r. w sprawie przyjęcia gminnego programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pałecznica stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy Kraków - Prądnik Biały w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr VI/224/2014 Rady Gminy Pałecznica z dnia 7 marca 2014 r. w sprawie przyjęcia gminnego programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pałecznica. Zaskarżonej uchwale zarzucił 1. naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 1, 3, 4, 6- 8 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 roku polegające na niewypełnieniu obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i nienależyte uregulowanie w Programie kwestii dotyczącej: 1) zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) odławiania bezdomnych zwierząt; 3) obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 4) usypiania ślepych miotów; 5) wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 6) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. - poprzez zaniechanie wskazania konkretnych podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie poszczególnych elementów Programu, a to: niewskazanie schroniska dla bezdomnych zwierząt, podmiotu odławiającego bezdomne zwierzęta, lekarza weterynarii zajmującego się kwestiami sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku, usypiania ślepych miotów, zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, jak i niewskazanie gospodarstwa rolnego gdzie zwierzęta gospodarskie mają być umieszczone, II. nieuprawnione i sprzeczne z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt i art. 15 samorządzie gminnym zobowiązanie w § 12 pkt 3 Programu właścicieli zwierząt, których zwierzęta umieszczono w schronisku do zwrotu Gminie poniesionych przez nią kosztów związanych z odłowieniem, transportem, pobytem i opieką weterynaryjną zwierzęcia, w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje możliwości kształtowania wobec osób trzecich zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez Gminę zadań wynikających z Programu. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżone przepisy Programu są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Naruszenie prawa dotyczy nieokreślenia obligatoryjnych elementów Programu poprzez niewskazanie konkretnych podmiotów odpowiedzialnych za wypełnienie obowiązków gminy wynikających z ustawy, co w rzeczywistości czyniło niemożliwym skorzystanie z usług, które gmina na podstawie wymienionego Programu była obowiązana zapewnić. Nie budzi wątpliwości, iż obowiązek dotyczący zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, możliwości usypiania ślepych miotów, sterylizacji zwierząt, czy też m.in. zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt może być realnie spełniony tylko i wyłącznie w sytuacji gdy wiadomo jest, jaki konkretnie lekarz weterynarii (i gdzie) zajmie się zwierzęciem. Podobnie jest ze schroniskiem i gospodarstwem rolnym do którego mogą trafić (także w trybie interwencyjnym) zwierzęta gospodarskie. Tego w zaskarżonej uchwale zabrakło. Zdaniem skarżącego niewystarczającym było odniesienie się do nieokreślonych podmiotów bez skonkretyzowania ich pełnej nazwy i adresu. Dla adresata norm aktu prawa miejscowego nie wiadomo bowiem było, czy umowy takie faktycznie zostały zawarte. Brak ten, może z kolei rodzić ewentualną odpowiedzialność odszkodowawczą gminy w sytuacji pojawienia się uzasadnionych roszczeń właścicieli zwierząt, którzy nie byli w stanie z pomocy weterynaryjnej skorzystać. Dalej wskazano, iż fakt, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, a okres jej obowiązywania nie był długi nie wpływa na okoliczność, iż nie może ona być przedmiotem zaskarżenia przez prokuratora (por. wyrok. WSA w Gliwicach z dnia 5.02.2015 r. sygn.. akt II SA/Gl 1152/14). Reasumując, stwierdzono, że organ podejmujący uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i art. 5 ustawy o ochronie zwierząt (obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt). Organ zobowiązany jest do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez konkretne uregulowanie wszystkich kwestii uznanych za ustawodawcę za istotne. Niewypełnienie takiego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa powodującego nienależytą ochroną zwierząt w danym okresie, a w konsekwencji prowadzić do nieważności uchwały w całości. Dodatkowo, wskazano, że organ w sposób całkowicie nieuprawniony i sprzeczny z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt zobowiązał w § 12 pkt 3 Programu właścicieli zwierząt, których zwierzęta umieszczono w schronisku do zwrotu Gminie poniesionych przez nią kosztów związanych z odłowieniem, transportem, pobytem i opieką weterynaryjną zwierzęcia, w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje w ogóle możliwości kształtowania wobec osób trzecich zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez Gminę zadań wynikających z Programu. Z uwagi zaś na fakt, iż skarga dotyczy uchwały Rady Gminy Pałecznica - aktu prawa miejscowego, który uchwalono w dniu 7 marca 2014 roku, brak jest ograniczenia czasowego do wniesienia skargi przez prokuratora. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pałecznica wskazał, że w 2019 roku podjęte zostały działania mające na celu wyeliminowanie naruszenia przepisów art.11a ust.2 pkt 1-8 ustawy o ochronie zwierząt z dnia 21 sierpnia 1997 roku. Rada Gminy Pałecznica w dniu 25.03.2019 roku przyjęła Uchwałę Nr VIII/53/2019 w sprawie przyjęcia gminnego programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pałecznica, która nie narusza przepisów prawa w zakresie ustawy o ochronie zwierząt. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Pałecznica Nr VI/224/2014 z dnia 7 marca 2014 roku w sprawie przyjęcia gminnego programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pałecznica (zwana dalej uchwałą lub Programem). Program uchwalony został w postaci załącznika do uchwały. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwana dalej p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.). Stanowił on, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Zgodnie z ust. 2 art. 11a w ówczesnym brzmieniu program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Z analizy powyższych regulacji wynika, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Z uwagi na znacznie i cele programu, jakie stanowi zapewnianie rzeczywistej opieki bezdomnym zwierzętom na terenie gminy oraz wyłapywanie takich zwierząt, uwzględniając też szeroki krąg adresatów programu, nieodzownym jest przyjęcie, że tylko program skonkretyzowany może owe cele realizować (vide: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2018 r. II SA/Kr 1686/17, LEX nr 2460909). Trzeba zgodzić się ze stroną skarżącą, że uchwała nie zawiera ani jednego konkretnego i jednoznacznego wskazania podmiotu, który realizował będzie zadania wymagane ustawą, przewidziane w zaskarżonym Programie. Nie wskazano bowiem w Programie konkretnie: ani schroniska dla bezdomnych zwierząt, ani gospodarstwa rolnego, ani lecznicy weterynaryjnej lub lekarza weterynarii, które to podmioty miałaby realizować na zlecenie Gminy Pałecznica zadania określone programem. Tak sformułowana uchwała nie tylko narusza prawo, ale również nie ma żadnego waloru informacyjnego. W Programie nie zostało wskazane konkretne (nazwa i adres) gospodarstwo rolne, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt. 7 ustawy. Zamiast tego, w § 2 ust. 1 pkt. 1 Programu wskazano, że "celem Programu jest zapewnienie bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Pałecznica miejsca w dwóch gospodarstwach na terenie miejscowości Pałecznica, i Gruszów dla zwierząt, o którym mowa w ust. 2". Zgodnie zaś ze wskazanym wyżej art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt bezdomnym zwierzętom należy zapewnić miejsca w schronisku dla zwierząt; a nie w gospodarstwie rolnym. W § 2 ust. 2 Programu wskazano jedynie ogólnie, że "Realizację zadań, określonych w ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3-6 zapewnią wskazane dwa gospodarstwa oraz lekarz weterynarii". Zadania wskazane w pkt. 3- 6 to: 3) odławianie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Pałecznica 4) obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku dla zwierząt, 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt z terenu Gminy Pałecznica 6) usypianie ślepych miotów z terenu Gminy Pałecznica; Zgodnie z art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt wymienione zadania mogą zostać powierzone wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, a nie gospodarstwom rolnym czy też lekarzowi weterynarii. Nie sposób również ustalić, kto i w jakiej formie ma "wskazywać" dwa gospodarstwa rolne, ani który konkretnie lekarz weterynarii ma spełniać wymienione zadania. Równocześnie w § 3 Programu wskazano, że "ograniczanie populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację i kastrację zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów, realizuje: Schronisko - poprzez wykonywanie zabiegu sterylizacji lub kastracji zwierząt przyjętych do Schroniska, przed wydaniem ich do adopcji, z wyjątkiem zwierząt, u których istnieją przeciwwskazania do wykonania tych zabiegów, z uwagi na stan zdrowia i/lub wiek." Oznacza to, że w istocie Rada Gminy Pałecznica zleciła kastracje i sterylizacje zwierząt zarówno schronisku jak i gospodarstwom rolnym. Dodatkowo w § 12 pkt 2 Programu wskazano, że "odłowione zwierzęta, które zostały umieszczone w gospodarstwach tzw. przejściowych, podlegają zwrotowi ich właścicielom (tj. osobie, która udowodni prawo własności do zwierzęcia), na zasadach określonych w ust. 3, a w pozostałe zwierzęta utrzymywane będą do czasu znalezienia dla nich nowych opiekunów." Ustawa o ochronie zwierząt w art. 11a nie posługuje się pojęciem "gospodarstw przejściowych", w szczególności zaś nie przewiduje umieszczania tam odłowionych zwierząt. Lokalny uchwałodawca nie ma kompetencji do tworzenia prawa miejscowego wykraczającego poza delegację zawartą w ustawie. Rację ma również Prokurator wskazując, że narusza prawo § 12 ust. 3 uchwały, przewidujący, że w przypadku ustalenia właściciela zwierzęcia bezdomnego, które zostało umieszczone w schronisku, właściciel odbierając zwierzę obowiązany jest zwrócić Gminie poniesione przez nią koszty związane z odłowieniem, transportem, pobytem i opieką lekarsko - weterynaryjną. Art. 11a ustawy o ochronie zwierząt nie przewiduje w ogóle możliwości kształtowania wobec osób trzecich (tu właścicieli zwierząt, które ostatecznie okazały się nie być bezdomne) zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez Gminę zadań wynikających z tego programu. Tym samym postanowienie zawarte w § 12 pkt 3 Programu zamieszczone zostało z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Trzeba przy tym zauważyć, że nie ma żadnych przeszkód, aby Gmina na zasadach ogólnych ustanowionych w Kodeksie cywilnym w razie braku dobrowolnej zapłaty, wniosła do sądu powszechnego powództwo o zwrot kosztów, które poniosła w związku z opieką nad zwierzęciem, które okazało się mieć właściciela. Jednak tego typu roszczenie ma charakter cywilnoprawny i brak jest jakichkolwiek podstaw, by kwestię zwrotu kosztów pobytu zwierzęcia w schronisku regulować aktem prawa miejscowego. Brak było podstaw prawnych także do regulowania w § 2 ust. 1 pkt 9 i § 14 Programu kwestii edukacji mieszkańców. W dacie wydawania zaskarżonej uchwały art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt w sposób sztywny regulował dopuszczalną treść Programu, a kwestia edukacji społeczeństwa nie była tam wymieniona. Dopiero ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. poz. 2102) wprowadzeniu do wyliczenia nadano brzmienie: "Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: " – przez co dopuszczono możliwość zawarcia w uchwale także innych, niewymienionych w tym wyliczeniu kwestii. Powyższe rozważania wskazują, że zaskarżona uchwała narusza prawo – z jednej strony poprzez brak obligatoryjnych elementów uchwały, z drugiej przez wyjście poza granice ustawowego upoważnienia. Dla oceny zasadności skargi nie ma znaczenia podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność, iż uchwała określająca Program opieki nad zwierzętami w 2019 roku wskazanych uchybień nie zawiera. Z uwagi na wskazany wyżej charakter i ilość uchybień w zaskarżonej uchwale, zdaniem Sądu, konieczne było stwierdzenie jej nieważności w całości. Eliminowanie, bowiem poszczególnych jej zapisów stanowiłoby w tym przypadku dezintegrację całości Programu, dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.