II OSK 2357/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 375/17 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2017 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zmianie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 375/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zmianie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. R. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez oddalenie skargi pomimo, iż organ drugiej instancji bezpodstawnie uznał, że M. P. posiada w sprawie interes prawny, a tym samym status strony postępowania, co skutkować miało stwierdzeniem podstawy do wznowienia postępowania, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 K.p.a. w zw. z art 148 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi oraz przyjęcie, że M. P. złożył wniosek o wznowienie postępowania w terminie jednego miesiąca od daty dowiedzenia się o decyzji, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art 15 K.p.a. poprzez oddalenie skargi oraz przyjęcie, że organ drugiej instancji zweryfikował, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi oraz przyjęcie, że organ drugiej instancji dokonał ustaleń, co do terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Możliwe jest zatem ograniczenie się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów kasacji konieczne jest jednak spostrzeżenie, że skoro zaskarżona decyzja polegała na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, to nie może być ona oceniana w oderwaniu od przesłanek zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Według art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. W tym kontekście, mimo wadliwości polegającej na niepowołaniu jako naruszonego przepisu art. 138 § 2 K.p.a., ocenić można zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez oddalenie skargi pomimo, iż organ drugiej instancji bezpodstawnie uznał, że M. P. posiada w sprawie interes prawny. Od razu zauważyć należy, że teza o bezpodstawnym uznaniu M. P. za stronę postępowania nie odpowiada stanowi rzeczywistemu. Jak wyraźnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, organ odwoławczy, uchylając decyzję Starosty Myślenickiego z dnia [...] lipca 2015 r., odmawiającą uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie wypowiedział się przesądzająco o tym, czy M. P. powinien być stroną. Organ odwoławczy stwierdził, że sprawa w tym zakresie nie została dostatecznie wyjaśniona. Wypowiedź, według której, z uwagi na mozliwość generowania hałasu przez projektowany obiekt, “właściwe wydaje sie być uznanie, że wnioskodawca posiada interes prawny" ma charakter hipotetyczny, co wyraźnie wynika z zakończenia tej wypowiedzi frazą, zgodnie z którą, organ nie wyklucza innej oceny, skukującej odmową uchylenia decyzji, ale po przeprowadzeniu stosownych badań. Poza tym, nawet uznanie, że w analizowanej wypowiedzi brak jest jednoznaczności w tym zakresie, powinien skutkować odczytaniem jej w kontekście całego uzasadnienia. Nie ulega zaś wątpliwości, że z uzasadnienia wynika konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sąd, aprobując stanowisko Wojewody Małopolskiego, stwierdził, że Starosta Myślenicki nie dokonał prawidłowych ustaleń co do posiadania przez M. P. statusu strony. Sąd wskazał, że ustalenie statusu strony, w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego, powinno być zbadane w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i w stosunku do postępowania o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie, w której zmiana pozwolenia na budowę skutkowała koniecznością zbadania oddziaływania akustycznego domu weselnego (sali bankietowej) na nieruchomość wnioskodawcy postępowania wznowieniowego, Starosta utożsamił zaś obszar oddziaływania obiektu z obszarem ustalonym dla pierwotnego pozwolenia na budowę, obejmującego sklep meblowy. Okoliczności faktyczne związane z obszarem oddziaływania obiektu wskazanego w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę są istotnymi, gdyż dotyczą przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 267 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i § 232 rozprządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powoinny odpwoiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). O ile zaś oddziaływanie akustyczne projektowanej inwestycji nie będzie zakwalifikowane jako hałas powstający w związku z powszechnym korzystaniem ze środowiska, oddziaływanie to powinno być ocenione także w świetle art. 112 i nast. w związku z art. 2 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.). Skoro Starosta Myślenicki nie przeprowadził w tym zakresie żadnych czynności wyjaśniających, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia o oddziaływaniu inwestycji w granicach działki budowlanej, postępowanie w tym zakresie należy przeprowadzić w całości przed organem pierwszej instancji. Nie są skuteczne pozostałe trzy zarzuty kasacji sprowadzające się do niezbadania, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie. Najpierw skonstatować można, niezależnie od trafności podniesionego zarzutu, że ewentualne potwierdzenie się zarzutu niezbadania tej okoliczności przez Starostę Myślenickiego, który wznowił postępowanie, skutkować winno również uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zachowanie terminu jest jedną z zasadniczych przesłanek warunkujących możliwość prowadzenia merytorycznego postępowania wznowieniowego. Kwestia ta, dla zachowania dwuinstancyjności, powinna być, co do zasady, pierwotnie rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji badający zachowanie wymogów formalnych podania o wznowienie postępowania. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu odnotować trzeba po pierwsze, że Starosta Myślenicki w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2015 r., o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, stwierdził, że podanie o wznowienie zostało wniesione w terminie jednego miesiąca od dnia w którym domniemana strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Tezę o zachowaniu wymogów formalnych wyartykułował także w uzasadnieniu decyzji odmawiającej uchylenia decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do zarzutu trafnie wskazał, że w aktach brak jakichkolwiek przeciwnych twierdzeń skarżącego w tym zakresie. Mógł on zaś podnosić zastrzeżenia w kwestii zachowania terminu od dnia otrzymania postanowienia o wznowieniu w dniu 1 czerwca 2015 r., aż do dnia wydania decyzji przez Starostę Myślenickiego w dniu 7 lipca 2015 r., a następnie do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy w styczniu 2017 r. Sąd prawidłowo zatem przyjął, że w tej sytuacji procesowej organ odwoławczy nie miał powodu do weryfikacji ustaleń w tej mierze. Odnosząc się do argumentacji skarżącego o możliwości zapoznania się wnioskodawcy postępowania wznowieniowego z decyzją, stwierdzić należy, że dla zachowania terminu liczy się data faktycznego dowiedzenia się o treści decyzji, która jest okolicznością obiektywną. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję w stopniu pozwalającym na jej na sformułowanie żądania o wznowienie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 674/13). Zaistnienie tej okoliczności nie jest uwarunkowane ewentualnymi obowiązkami jakie powinna podjąć strona aby uzyskać wiedzę o decyzji. Powołując się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na okoliczności faktyczne towarzyszące procesowi budowlanemu, skarżący nie podważył twierdzeń M. P. w rozważanym zakresie. Czym innym jest teoretyczna możliwość zidentyfikowania decyzji przez stronę, będącą właścicielem nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, a czym innym jest rzeczywiste dotarcie przez stronę do informacji o decyzji. Skonstatować jeszcze warto, że o ile wykonywanie robót przez inwestora mogło być przejawem uzyskania przezeń decyzji o pozwoleniu na budowę, o tyle nie ma podstaw do przyjęcia, że okoliczności faktyczne mogły wskazywać na zmianę decyzji. Niezależnie od tego zauważyć można, że w sytuacji procesowej, którą kształtuje uchylenie decyzji o odmowie uchylenia decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, nie jest wykluczone ustalenie okoliczności uzasadniającej odmowę wznowienia postępowania. Jak wynika z art. 7 K.p.a., inwestor nie jest pozbawiony inicjatywy dowodowej w tej mierze. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.