II OSK 86/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 735/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do nałożenia nakazu usunięcia nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 735/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie braku podstaw do nałożenia nakazu usunięcia nieprawidłowości, uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 997,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W związku z pismami Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] z [...] maja 2017 r. i 2 sierpnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] wszczął w dniu 27 września 2017 r. postępowanie administracyjne w przedmiocie braku technicznego zabezpieczenia przed przepływem zwrotnym z instalacji wodociągowej w należącym do Spółdzielni budynku przy ul. [...] nr [...] w [...]. Po rozpatrzeniu sprawy organ decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], stwierdził brak podstaw do nałożenia na [...] Spółdzielnię Mieszkaniową z siedzibą w [...] (dalej: "Spółdzielnia"), nakazu usunięcia na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: "Prawo budowlane") nieprawidłowości, które wynikają z braku ww. zabezpieczenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że brak zaworu zabezpieczającego instalację wodociągową przed przepływem zwrotnym nie oznacza, że budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, że roboty budowlane związane z zamontowaniem ww. zaworu stanowią swoistą modernizację obiektu i wykraczają poza obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym. Do przedmiotowego budynku należy też stosować przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Akt ten nie przewidywał obowiązku montowania w budynkach zaworów zwrotnych. Po rozpatrzeniu odwołania z 22 stycznia 2018 r. złożonego przez wnioskujące przedsiębiorstwo, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie braku podstaw do nałożenia nakazu usunięcia nieprawidłowości. Organ wskazał, że obowiązki nakładane na podstawie art. 66 Prawa budowlanego mieszczą się w pojęciu "utrzymania obiektów budowlanych" i obejmują sytuacje związane z nieprawidłową eksploatacją obiektu budowlanego, polegającą na zaniechaniu wykonywania obowiązków określonych w art. 61 Prawa budowlanego oraz dalszych przepisach tego rozdziału ustawy. Obowiązki te mają charakter naprawczy, ale zmierzają do przywrócenia obiektu do stanu używalności, zachowania substancji budowlanej w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom. Na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nie jest zatem dopuszczalne wydanie nakazu montażu zaworów zwrotnych antyskażeniowych w instalacjach wewnętrznych (tzw. powodomierzowych). Organ wskazał również na § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2285 ze zm.; dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych") dotyczący wymogów instalacji wodociągowej. Przepis ten stanowi, że instalacja taka powinna mieć zabezpieczenia uniemożliwiające wtórne zanieczyszczenie wody, zgodnie z wymaganiami dla przepływów zwrotnych określonymi w Polskiej Normie. Przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania do wydawania nakazów w trybie art. 66 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 3 ww. rozporządzenia. Przyłącza i instalacje wodociągowe są urządzeniami budowlanymi związanymi z funkcjami użytkowymi budynków, a zatem przepisy rozporządzenia dotyczą także instalacji wewnętrznych (w tym antyskażeniowych). Skarżąca podkreśliła też, że budynek przy ul. [...] oprócz funkcji mieszkalnej posiada w przyziemiu lokale wynajmowane przez Spółdzielnię podmiotom prowadzącym różnorodną działalność gospodarczą. Jednym z lokali użytkowych jest zakład garmażeryjny, który powstał w 2017 r. Zmiana sposobu użytkowania części budynku zmusza więc skarżącą do szczególnej troski o ochronę miejskiego systemu wodociągowego przed możliwością wtórnego skażenia wody wtłoczonej do sieci z instalacji wodociągowej. Rodzaj prowadzonej w budynku działalności powoduje zaliczenie wody znajdującej się w instalacji budynku do kategorii 3-5, tj. płynów stanowiących zagrożenie dla zdrowia człowieka zgodnie z normą PN-EN 1717, w przypadku których wymagane jest zabezpieczenie przed przepływem zwrotnym. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona i należy uchylić zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd wskazał, że prawidłowa wykładnia art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje poprzedzenie decyzji wydanej na podstawie wskazanego przepisu postępowaniem wyjaśniającym. Postępowanie takie ma na celu ustalenie, czy obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska lub jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska lub jest w nieodpowiednim stanie technicznym lub powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Sąd I instancji wskazał, że organ powiatowy w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się jedynie do przesłanki określonej w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stwierdzając, że brak zaworu zwrotnego nie oznacza nieodpowiedniego stanu technicznego budynku. Z kolei organ odwoławczy uznał, że roboty budowlane związane z zamontowaniem zaworu stanowią modernizację i wykraczają poza obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym. Dlatego też decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy w całości. W ocenie Sądu I instancji, jeśli organ wszczął postępowanie na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z niezabezpieczeniem instalacji wodociągowej przedmiotowego budynku przed przepływem zwrotnym wody, to obowiązkiem organu było odniesienie się do wszystkich wymienionych w tym przepisie przesłanek nałożenia nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Z kolei obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu. W odwołaniu podkreślono bowiem, że brak zamontowania przez Spółdzielnię zabezpieczenia instalacji wodociągowej może powodować zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców oraz wpływać na bezpieczeństwo miejskiego systemu wodociągowego. Ograniczenie się organu odwoławczego do analizy kwestii nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, a jednocześnie brak odniesienia się do zarzutów odwołania oraz brak rozważań i ustaleń co do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 Prawa budowlanego oznacza, że organ odwoławczy uchybił swoim obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: 1) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak stanowiska Sądu I instancji co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, brak uzasadnienia podstawy prawnej wyroku, brak adekwatnych do stwierdzonego naruszenia prawa wskazań co do dalszego postępowania oraz wadliwą ocenę prawną sprawy - co nie daje rękojmi, że kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dokonano w sposób zgodny z powołanymi przepisami; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej wniesiono zatem o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ponieważ w dacie wykonania tej instalacji nie było obowiązku stosowania zabezpieczeń przed przepływem zwrotnym, to nakaz wykonania takich zabezpieczeń oznaczałby de facto obowiązek przeprowadzenia modernizacji wewnętrznej instalacji wodociągowej. W sytuacji, w której instalacja wodociągowa została wykonana zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie budowy, nie można twierdzić, że instalacja taka stwarza zagrożenie dla ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska. Twierdzenia takiego nie może uzasadniać bowiem późniejsza zmiana warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wyrok nie zawiera żadnego uzasadnienia wpływu wskazanego naruszenia na wynik sprawy, szczególnie w aspekcie prawnej możliwości nakazania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej wykonania zabezpieczenia, które uniemożliwiałoby przepływ zwrotny wody z instalacji wodociągowej w budynku przy ul. [...] w [...] do sieci miejskich wodociągów. Wbrew temu, co stwierdził Sąd I instancji, w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją dokonano wyczerpujących ustaleń faktycznych warunkujących prawidłowe rozstrzygnięcie. Wyeliminowano przesłanki zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, a uczyniono to w poszanowaniu przepisów postępowania administracyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, tj. wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem sprawę w tak określonych granicach NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż mimo nie w pełni prawidłowego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Zasadą przyjętą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest to, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwojakiego rodzaju podstawach, a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie znamienne jest, że uzasadnienia organów pierwszej i drugiej instancji koncentrują się na analizie przepisów prawa materialnego. Powiatowy organ nadzoru budowlanego skupia się bowiem na wykładni art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a organ odwoławczy powtarza stanowisko organu pierwszej instancji dodając dotyczący § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Tymczasem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie starał się przesądzić trafności wykładni art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, lecz wskazał, że organy administracji nie zbadały stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia kryteriów oceny stanu obiektu budowlanego określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 Prawa budowlanego. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy uchybił swoim obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji skupia się zatem na naruszeniu przez organ odwoławczy przepisów postępowania wskazując przy tym, że wskazane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie Sąd I instancji wskazał więc, że obowiązkiem organu po wszczęciu postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego było dokonanie ustaleń pozwalających na przeprowadzenie oceny pod kątem zaistnienia nie tylko przesłanki unormowanej w pkt 3 ust. 1 art. 66, ale także pod kątem przesłanek wskazanych w punktach 1 i 2. Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że z samego faktu wykonania instalacji wodociągowej zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie budowy wynika brak możliwości twierdzenia, że instalacja taka stwarza zagrożenie dla ludzi lub mienia, bądź zagrożenie dla środowiska. Postępowanie prowadzone w trybie art. 66 Prawa budowlanego dotyczy stanu technicznego użytkowanego obiektu budowlanego i z istoty tego postępowania wynika, że przytoczone wyżej zapatrywanie organu nie jest trafne. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym w ogóle nie zajęto się też kwestią zamiany sposobu użytkowania jednego z lokali użytkowych na zakład garmażeryjny i wpływu tej zmiany na funkcjonowanie instalacji wodnej w kontekście przesłanek z punktów 1 i 2 ust. 1 art. 66 Prawa budowlanego. Dodatkowo godzi się zauważyć, że ustaleń faktycznych wymagają sformułowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji twierdzenia Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. dotyczące przebudowy węzła wodomierzowego głównego obsługującego budynek. Wobec tego zachodzi konieczność wyjaśnienia w pierwszej kolejności tej kwestii. Od poczynionych ustaleń będzie bowiem zależało, czy przeprowadzono roboty budowlane i czy dochowano wówczas wymogów technicznych określonych w odpowiednich przepisach. Pozwoli to na dokonanie oceny, czy nie należy wszcząć postępowania naprawczego unormowanego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wykonując powyższe wytyczne Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie powinien wziąć też pod uwagę uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie 7 sędziów NSA, z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16 (ONSAiWSA 2017/1/2). W uchwale tej przyjęto, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że Sąd I instancji nie mógł przedstawić swojego precyzyjnego stanowiska w kwestii stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Co do zasady bowiem, sąd administracyjny nie powinien bowiem wyręczać organu administracji, albo zastępować go w zakresie postępowania dowodowego. Natomiast stwierdzenie sądu administracyjnego pierwszej instancji, że istotnych okoliczności faktycznych nie zbadano, jest wystarczającym przedstawieniem stanowiska we wskazanym zakresie (art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a.; patrz też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2375/20, LEX nr 3129681 oraz z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. II OSK 1959/21, LEX nr 3273153). W związku z tym w rozpatrywanej sprawie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. W przedstawionym kontekście za nietrafny należy uznać również zarzut braku wskazań co do dalszego postępowania adekwatnych do stwierdzonego naruszenia prawa. Nie ma wątpliwości, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 153 p.p.s.a., w przypadku uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, uzasadnienie wyroku sądu powinno zawierać wskazania co do dalszego sposobu postępowania. W opinii Sądu kasacyjnego wyjaśnienie przez Sąd I instancji błędów popełnionych przez organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie, a więc przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji, jest na tyle jasne, aby organ drugiej instancji wiedział jak prowadzić postępowanie w sprawie. Sąd I instancji kontrolujący zaskarżoną decyzję wskazywał również na argumenty Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. zawarte w odwołaniu od decyzji organu powiatowego. Do argumentów tych organ odwoławczy (a obecnie skarżący kasacyjnie) nie odniósł się w sposób pełny i przekonujący. W tym kontekście wskazany zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie mógł stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku. Podobnie nietrafny jest zarzut skarżącego kasacyjnie organu, że w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji z 19 września 2018 r. nie przedstawiono uzasadnienia podstawy prawnej tego wyroku. Nie ma bowiem racji skarżący kasacyjnie, że obowiązkiem Sądu I instancji była szczegółowa analiza zarówno art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jak i art. 66 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 Prawa budowlanego. Zwłaszcza na etapie ustalania istotnych okoliczności stanu faktycznego powołane przepisy należało wziąć pod uwagę w takim znaczeniu, w jakim są one powszechnie stosowane przez organy nadzoru budowlanego w Polsce. Zdaniem NSA w przedmiotowej sprawie nie wystąpił jeszcze istotny problem interpretacyjny, który wymagałby szczegółowego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji. Oczywiście, z uwagi na ogólność sformułowań użytych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego wątpliwości co do wykładni mogą się pojawić, dopiero jednak po nie budzącym zastrzeżeń ani wątpliwości ustaleniu wszystkich okoliczności faktycznych. Dla porządku dodajmy też, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu dowodowym. W świetle przedstawionych wyżej ocen prawnych wskazany zarzut skarżącego kasacyjnie należało uznać jedynie za polemikę z rozstrzygnięciem, a nie za wskazanie istotnego naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.