II SA/Wa 2663/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), , Joanna Głowala, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego W. B. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288 z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec W.B. art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że W. B. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wystąpił do Ministra o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku szczegółowo opisał przebieg swojej służby. Poinformował, że początkowo, jako młody funkcjonariusz, nie był świadomy czym dokładnie zajmuje się Służba Bezpieczeństwa. Wskazał, że po zapoznaniu się z charakterem wykonywanych zadań przez SB, postanowił podjąć działania zmierzające do przeniesienia go z ww. formacji do służby w Milicji Obywatelskiej. Osiągnięcie ww. celu - jak stwierdził wnioskodawca - udało się dopiero po złożeniu przez niego raportu o całkowite zwolnienie ze służby, co zmusiło jego przełożonych do wyrażenia zgody na przedstawioną prośbę o przeniesienie służbowe. Powołał się także na fakt, że po 1990 r. kontynuował służbę w szeregach Policji, gdzie wykonywał swoje zadania służbowe w sposób rzetelny, o czym świadczyć mogą liczne nagrody oraz odznaczenia (w tym m.in. Brązowy Krzyż Zasługi). Dzięki zaangażowaniu w służbę został również awansowany na stanowisko Komendanta Powiatowego Policji. Wnioskodawca podkreślił, że swoje obowiązki wypełniał zgodnie z prawem i etyką zawodową oraz powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi. Rozpoznając wniosek Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, iż W.B. został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] lutego 2006 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury. Z pisma z dnia [...] marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu tj. Informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że W. B. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie służby od dnia [...] grudnia 1979 r. do dnia 15 grudnia 1987 r. Całkowity okres służby ww. wynosi 26 lat, 1 miesiąc i 21 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 7 lat, 11 miesięcy i 16 dni.Z kolei z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. (znak: [...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby. W otrzymanym z Komendy Głównej Policji piśmie z dnia [...] marca 2018 r. (znak: [...]) przekazano informację dotyczącą przebiegu służby ww. funkcjonariusza. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika że W. B. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, na co wskazują informacje zawarte in.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Ponadto został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi, Brązowym Medalem "Za Zasługi dla Pożarnictwa" oraz Złotą Odznaką "Zasłużony Policjant". W analizowanych materiałach nie odnaleziono informacji o wymierzonych funkcjonariuszowi karach dyscyplinarnych, brak jest również dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia. Dalej Minister wyjaśnił, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie. Analizując pierwszą z powyższych przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednak z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył również ze słownika wyrazów bliskoznacznych synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Analizując przesłankę rzetelnego wykonywania obowiązków Minister wyjaśnił, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Natomiast zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Odnosząc się natomiast do konieczności ustalenia w sprawie, że stanowi ona szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej organ wskazał, że w jego ocenie spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania, a prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, ze "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Przechodząc do analizy rozpatrywanej sprawy organ wskazał, że całkowity okres pełnionej przez W. B. służby wynosi 26 lat,1 miesiąc i 21 dni. Natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa, to okres 7 lat, 11 miesięcy i 16 dni, co stanowi około 30% ogółu służby. W ocenie Ministra, okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Niemal 8-letni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego i z całą pewnością wnioskodawca przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Minister dodał, że wnikliwa analiza materiału dowodowego dowiodła, zgodnie z przedstawionymi przez stronę twierdzeniami, że W. B. został przeniesiony ze Służby Bezpieczeństwa na własną prośbę. W załączonej do wniosku dokumentacji znajduję się notatka służbowa z przeprowadzonej z nim rozmowy, z której jednoznacznie wynika, że wyrażał on chęć zwolnienia się ze służby ze względu na odmowne rozpatrzenie jego raportu dotyczącego przeniesienia go do służby w Milicji Obywatelskiej. Taka postawa byłego funkcjonariusza - zdaniem organu - niewątpliwie zasługuje na aprobatę. Jednak zważywszy na fakt, że podjęte przez wnioskodawcę działania miały miejsce dopiero po upływie niemal 8 lat od rozpoczęcia służby na rzecz totalitarnego państwa, to w ocenie organu, nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Minister stwierdził jednocześnie, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez W. B. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Policji ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność jego służby. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Minister podkreślił zarazem, że służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Minister dodał, że gdyby zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że służba pełnioną była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ten warunek. Organ zauważył również, że świadczenie emerytalne wypłacane wnioskodawcy nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.). Wobec powyższego Minister stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto Minister podkreślił, że uprawnienie z art. 8a ww. ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Ponadto, odnosząc się do pisma strony z dnia [...] lipca 2018 r. zawierającego m.in. wniosek o wystąpienie do Kancelarii Prezydenta RP oraz Komendanta Głównego Policji o przekazanie określonych przez wnioskodawcę dokumentów, a następnie przeprowadzenie z nich dowodów na okoliczność wykazania rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., Minister wskazał, że na podstawie art. 78 § 2 K.p.a., żądanie to nie zostało uwzględnione, ponieważ dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. B., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie: I. przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: – art. 6 K.p.a., stanowiącego o zasadzie praworządności, której podstawą jest art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie rzeczywistej treści przepisu prawa powszechnie obowiązującego w odniesieniu do przesłanki "krótkotrwałości" oraz do pojęcia "szczególnego przypadku" wskazanej w treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym wydanie decyzji administracyjnej z przekroczeniem granic prawa; – art. 7 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także pominięcie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego, a także słusznego interesu obywateli w sprawie dotyczącej tak istotnej kwestii jaką jest prawo do zabezpieczenia społecznego; – art. 7b i 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności poprzez brak rozważenia słusznego interesu skarżącego (prawa do wypracowanej w trudnych, niebezpiecznych warunkach emerytury) w relacji do interesu społecznego, a tym samym zastosowanie przepisu ustawy (art. 8a) de facto wbrew woli ustawodawcy; – art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. polegające na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz niepełnym rozeznaniu zebranego materiału dowodowego, w szczególności faktów i dowodów świadczących o rzetelnym wykonywaniu zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia; – art. 75 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów; niedopuszczeniu dowodów zgłoszonych przez skarżącego mających istotne znaczenie dla sprawy, tj. dowodów potwierdzających spełnienie przesłanek warunkujących zastosowanie art. 8 a ustawy zaopatrzeniowej, potwierdzających zaangażowanie skarżącego w pełnienie obowiązków na rzecz demokratycznej Ojczyzny i warunkach pełnionej służby. II. przepisów prawa materialnego mające bezpośredni wpływ na wynik sprawy tj.: – art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji odmowę wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów ustawy, pomimo okoliczności sprawy świadczących o istnieniu podstaw ich wyłączenia; – art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa do odpowiedniego zabezpieczenia społecznego w sytuacji spełnienia przesłanek pozwalających na zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, spowodowanego pominięciem w zakresie dokonywania wykładni art. 8a zasad wyrażonych w przywołanych przepisach Konstytucji RP. W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik skarżącego wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3) na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. o przeprowadzenie na rozprawie uzupełniających dowodów z dokumentów na okoliczności opisane w uzasadnieniu skargi. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik opisał dokładnie przebieg służby W.B. i podkreślił, że w okresie od [...] grudnia 1979 r. do [...] grudnia 1987 r. zaliczonym za okres służby na rzecz totalitarnego państwa, do [...] grudnia 1982 r. skarżący był w służbie przygotowawczej, odbył studia dzienne, złożył także pięć raportów o przeniesienie go ze służby SB do MO (choć brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tych raportach w aktach osobowych), co wiązało się z negatywnymi konsekwencjami dla niego. Podkreślił też, że wykonywane przez skarżącego czynności nie miały charakteru związanego z działaniami zbrodniczymi, represji, z jakimkolwiek naruszeniem praw, wolności człowieka. Skarżący nie zajmował się zwalczaniem opozycji, a wszelkie obowiązki wykonywał bez naruszania praw i godności innych osób. Pełnomocnik podniósł jednocześnie, że warunki w jakich skarżący pełnił wyczerpującą i niebezpieczną służbę miały bezpośredni wpływ na jego stan zdrowia, dlatego też uznano go za całkowicie niezdolnego do służby i uznano, że inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą. Pomimo tego został jednak pozbawiony przysługującego mu podwyższenia emerytury z tytułu inwalidztwa. Pełnomocnik zarzucił nadto, że bez znaczenia okazuje się być ponad dwudziestoletnie zaangażowanie i poświęcenie skarżącego w służbę dla niepodległej Polski (po 1987 r). Skarżącemu odebrano emeryturę i zastąpiono ją świadczeniem zastępczym zależnym od wysokości przeciętnej emerytury wypłacanej przez ZUS z FUS, pozostawiając również bez znaczenia fakt wielu lat świadczenia pracy po zakończeniu służby. Wysokość "emerytury" została zdeterminowana przez służbę w jednostkach uznanych za służbę na rzecz totalitarnego państwa, bez uwzględnienia postawy skarżącego, wykonywanych przez niego zadań oraz dążenia do zmiany jednostki, jak też bez uwzględniania tego, że stwierdzono pod względem etycznym i moralnym, że jest człowiekiem bez zastrzeżeń i może nadal pracować na rzecz społeczeństwa w nowo tworzonej formacji. Pełnomocnik zarzucił też, że zarówno organ emerytalno-rentowy, jak i aktualnie Minister pomawia skarżącego o stosowanie bezprawnych metod naruszających prawa człowieka, mocą abstrakcyjnego przepisu. Tymczasem skarżącemu trudno pogodzić się, że po tylu latach służby jest ciągłe piętnowany jako były funkcjonariusz (co narusza jego godność) i z tym, że jego siedmioletnia służba przed 1988 r. (obejmująca przecież lata studiów, okres służby przygotowawczej i długi czas starań o przeniesienie do Milicji) ma większy wpływ na wysokość emerytury niż praca i zasługi w późniejszym okresie. Powołując wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik stwierdził, że przedstawione przez Ministra stanowisko wskazuje na brak rozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dowolne i swobodne rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego. Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że okres służby 7 lat, 11 miesięcy i 21 dni nie może być oceniony jako krótkotrwały, a organ bezkrytycznie przyjął, że wskazany okres stanowi służbę na rzecz państwa totalitarnego, nie dokonując przy tym żadnej własnej oceny w zakresie ujawnionych faktów oraz przedstawionych dowodów, dotyczących odbycia przez skarżącego w ww. okresie studiów, służby przygotowawczej, czy też starań o przeniesienie do innej jednostki. W ocenie pełnomocnika nie ulega wątpliwości, że służba pełniona przez skarżącego miała wzorowy przebieg, pełniona była w warunkach z narażeniem życia i zdrowia, a postawa, charakter, osiągnięcia, sytuacja i okoliczności sprawy świadczą o tym, że zachodzi szczególny przypadek uzasadniający wyłączenie przepisów zastosowanych przez organ emerytalno-rentowy. Pełnomocnik nie zgodził się nadto z podaną w zaskarżonej decyzji definicją krótkotrwałości służby, przedstawiając również swoje wyliczenia w zakresie stosunku okresu uznanego za służbę na rzecz państwa totalitarnego do okresu służby, zatrudnienia, oraz wieku skarżącego. Zdaniem pełnomocnika skarżącego wykładnia art. 8a ustawy zaopatrzeniowej winna zostać dokonana także przez pryzmat art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, które wyznaczają faktyczne kierunki działań organu oraz cel istnienia regulacji w obszarze zabezpieczenia społecznego. Prawo do zabezpieczenia na wypadek niezdolności do pracy lub po osiągnięciu wieku emerytalnego zaliczane jest do podstawowych praw człowieka. Prawo to gwarantuje Konstytucja oraz traktaty międzynarodowe. Dalej pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że worzecznictwie Trybunału podkreśla się, że w konstytucyjnym prawie do zabezpieczenia społecznego mieści się prawo do zachowania realnej wartości przyznanych świadczeń. Tym samym skoro w prawie tym mieści się prawo do zachowania realnej wartości świadczeń to tym bardziej mieści się w nim zakaz arbitralnego obniżania wypłacanych świadczeń. Tymczasem emerytura skarżącego została obniżona do 0%, a skarżący został potraktowany tak jakby nie świadczył jakiejkolwiek pracy przed 1988 r. Nadto regulacje, zmiany ustawy dotyczą okresu po 1990 r. i sprowadzają się do ukarania skarżącego za pracę legalną w czasie jej wykonywania (która uznawana jest nadal za taką do dnia dzisiejszego). W ocenie pełnomocnika w rozpatrywanej sprawie należy zwrócić również uwagę na wyraźne naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, fundamentalnej dla demokratycznego państwa prawnego, zasady zaufania obywatela do państwa. Skarżący nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji tego, że nie mógł przewidzieć, że jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą w przyszłości uznawane za naruszające porządek prawny w wyniku zmiany ustrojowej, tym bardziej, żeprzeszedł stosowną weryfikację oraz pełnił służbę na rzecz Ojczyzny, za co był niejednokrotnie nagradzany już po 1990 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r., którą organ odmówił wyłączenia stosowania wobec W. B. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270). Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Podkreślić należy, iż uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publ. j.w.). Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. j.w.). W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, iż "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą". Z kolei w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. j. w.) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano: "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa" - wypowiedź J. Zielińskiego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (75) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 16). W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka lub kilkanaście miesięcy (...) należy uznać za nieuzasadnione. Wspomniana wypowiedź prominentnego przedstawiciela rządu nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy a potem prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby odnosić należy do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Okres krótkotrwałej służby powinien być brany pod uwagę, gdy chodzi o całość okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza. W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby, (por. wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką - Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki w stosunku do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. W odniesieniu natomiast do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", NSA stwierdził, iż brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Przenosząc powyższe na stan niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Przede wszystkim organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący z jakich względów uznał, iż w przypadku skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, która trwała od dnia [...] grudnia 1979 r. do dnia [...] grudnia 1954 r., tj. przez 7 lat, 11 miesięcy i 16 dni, nie może być rozumiana jako krótkotrwała. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślał, iż "intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy (...)". Jednakże wbrew prezentowanemu stanowisku organ nie wyjaśnił na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej, z jakich względów uznał, że ww. okres 7 lat, 11 miesięcy i 16 dnisłużby w Służbie Bezpieczeństwa, obejmujący tym czasookresem także okres służby przygotowawczej oraz studiów dziennych, nie może być uznany za krótkotrwały zwłaszcza w odniesieniu do trwającego łącznie ponad 26 lat okresu służby skarżącego w formacjach mundurowych oraz uznanej przez organ za udowodnioną okoliczności, iż skarżący został przeniesiony ze Służby Bezpieczeństwa do Milicji Obywatelskiej na własną prośbę, a w przypadku nie uwzględnienia jego raportu, wyrażał gotowość definitywnego odejścia ze służby. Nadto nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia charakteru służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od [...] grudnia 1979 r. do [...] grudnia 1987 r. wymieniony realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" zwrócił również uwagę Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt III UZP 1/20. Odnośnie pojęcia "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" organ stwierdził, iż należy je rozumieć jako ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych.Powołał przy tym stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z [...] marca 2018 r. (znak: [...]) oraz w "Ocenie rzetelności służby" sporządzonej przez KWP w [...] w dniu [...] lutego 2018 r., iż skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Jednocześnie jednak organ stwierdził, że brak jest dokumentów potwierdzających, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Świadczenie emerytalne wnioskodawcy nie było bowiem podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Organ zaznaczył również, że służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Z powyższego wynika, że w ocenie organu skarżący nie spełnił przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na brak dowodów potwierdzających jego udział w zdarzeniach mogących stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia, a w szczególności zaświadczenia, które stanowiłoby podstawę do podwyższenia emerytury. Stanowisko organu nie jest prawidłowe. Jak już wyżej wskazano, ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia, które dodatkowo potwierdzałoby zaświadczenie uprawniające do podwyższenia emerytury. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia. Innymi słowy, narażanie zdrowia i życia nie stanowi warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia - nie jest prawidłowa. W świetle powyższego, powoływany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona zwłaszcza, że organ w istocie nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie rozważył, czy sytuacja skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. Organ bowiem w ogóle nie zbadał i nie ocenił osiągnięć skarżącego w służbie, w szczególności w oparciu o informację o przebiegu służby oraz ocenę rzetelności służby sporządzoną przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., która przedstawia w sposób szczegółowy przebieg służby skarżącego, w tym awanse, nadane stopnie, wyróżnienia i odznaczenia: Brązowy Krzyż Zasługi, Brązowy Medal "Za Zasługi dla Pożarnictwa", Złotą Odznakę "Zasłużony Policjant" nadaną w dniu [...] lipca 2004 r. Przy czym, należy zwrócić uwagę, że zgodnie § 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie wzorów odznak policyjnych oraz szczegółowych zasad i trybu ich nadawania policjantom (Dz. U. Nr 67, poz. 804) odznaka Zasłużony Policjant jest wyróżnieniem i może być nadana policjantowi w uznaniu jego szczególnych zasług i osiągnięć służbowych, którymi przyczynił się do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Zaznaczyć należy, że w sytuacji, gdy organ nie zakwestionował faktu, że skarżący pełnił służbę po dniu 12 września 1989 r. sumiennie i rzetelnie, był awansowany i nagradzany, to powinien w sposób pełny i wyczerpujący odnieść się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pomijając wskazanych okoliczności mogących mieć znaczenie dla oceny ww. przesłanki. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda indywidualnej ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Wydając rozstrzygnięcie w sprawie ustosunkuje się również do argumentów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji. Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.