I SA/Sz 110/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] listopada 2022 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] r. nr [...] UZASADNIENIE W dniu 16 kwietnia 2020 r. O. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. (zwana dalej: "Wnioskodawczynią", "Skarżącą") złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "Organem") wniosek z dnia 14 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za osoby ubezpieczone z tytułu składek za maj 2020 r. Organ na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. – zwanej dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 31zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm. – zwanej dalej "ustawą o COVID-19") wydał w dniu 30 lipca 2020 r. decyzję nr 390000/71/560609/2020/ZPWWO, na mocy której umorzył postępowanie "w sprawie rozpatrzenia ww. wniosku z dnia 23 kwietnia 2020 r." jako bezprzedmiotowe. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Organ powołał się na treść art. 31zo ust. 1 pkt 1 – pkt 3 ustawy COVID-19 i wskazał, że zgodnie z Tarczą Antykryzysową jednym z warunków zwolnienia z opłacania składek było przesłanie prawidłowych deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020 roku. Dokumenty te należało złożyć nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Organ po przeanalizowaniu deklaracji rozliczeniowych, stwierdził, że poprawne dokumenty zostały nadane po obowiązującym terminie, tj. 15 lipca 2020 r. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Nadto zauważył, że w sprawie płatnika O. sp. z o.o. ustalono, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu opłacenia należności z tytułu składek za okres maja 2020. W związku z powyższym organ umorzył postępowanie dotyczące wniosku o umorzenie składek za maj 2020. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazując, że nie zgadza się z treścią tej decyzji i wniosła o jej zmianę, tak aby wniosek o zwolnienie z opłacania składek za miesiąc maj 2020 roku został uznany. W uzasadnieniu swojego pisma zauważyła, że decyzja ta jest do zmiany już z powodu błędnych danych spółki, tj. niepoprawnego adresu. Zdaniem Spółki należałoby zadbać, aby pracownicy organu wykonywali właściwie swoje obowiązki. Następnie Wnioskodawczyni podała, że deklaracje zostały przez nią złożone. Ze strony organu doszło również do niedociągnięcia, a mianowicie: mimo ciążącego na Organie obowiązku, nie wezwano Spółki do złożenia deklaracji, gdy Spółka spóźniała się. Zatem już z tego powodu należało zwolnić ją z obowiązku opłacania składek za ww. miesiąc. Wnioskodawczyni dodała, że poza tym w przewidzianym prawem terminie dla złożenia deklaracji za ww. miesiąc, przedstawiciel Spółki kilka razy próbował dostarczyć te deklaracje do Organu. W ocenie Spółki złożenie druków w tym czasie było niemożliwe, ale z winy Organu i dlatego należało zmienić decyzję na korzyść Spółki. Nie można negatywnymi skutkami pandemii obciążać petenta, płatnika, gdy to po stronie Organu leżał obowiązek zapewnienia płynnej, bezproblemowej obsługi interesantów. W dniu 28 października 2020 r. Organ wydał decyzję nr 390000/71/560609/2020/RDZ, w której utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 30 lipca 2020 r. W uzasadnieniu decyzji Organ przytoczył treść art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., następnie wskazał, że analizując sprawę, stwierdził, iż Wnioskodawczyni jako przedsiębiorca zatrudniający pracowników, była zobowiązana do składania w tym samym terminie deklaracji rozliczeniowych i raportów imiennych za dany miesiąc, tj. do 15-go dnia następnego miesiąca. Natomiast według danych zaewidencjonowanych na koncie Spółki, Organ odnotował w dniu 17 lipca 2020 r. wpływ poprawnych dokumentów rozliczeniowych ZUS DRA za miesiąc maj 2020 roku, czyli po upływie terminu określonego w przepisach ustawy o COVID-19, tj. 30 czerwca 2020 r. Brak wpływu poprawnych dokumentów rozliczeniowych DRA za maj 2020 roku w wyznaczonym do tego terminie, tj. 30 czerwca 2020 r., nie pozwolił na pozytywne rozpatrzenie wniosku Spółki o zwolnienie z opłacenia należności z tytuły składek należnych za miesiąc maj 2020 r. Ponadto Organ wskazał, że płatnik składek powinien dokonać zmiany adresu siedziby płatnika składek na druku ZUS ZPA. Zakład nie odnotował zmiany od 30 maja 2018 r. W dniu 11 września 2020 r. dokonano korekty adresu z urzędu. Skarżąca nie zgodziła się z decyzją organu i w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podtrzymała swoje stanowisko zaprezentowane we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżąca wskazała, że deklaracje zostały przez nią złożone. Ze strony Organu doszło również do niedociągnięcia, a mianowicie: mimo ciążącego na Organie obowiązku, nikt nie wezwał Spółki do złożenia deklaracji, gdy spółka się spóźniła. Z tego powodu należało zwolnić Spółkę z obowiązku opłacania składek za ww. miesiąc. Spółka dodała, że poza tym w przewidzianym prawem terminie dla złożenia deklaracji za ww. miesiąc przedstawiciel Spółki kilka razy próbował dostarczyć te deklaracje do Organu. Za każdym razem przed Inspektoratem była kolejka ponad 15 osób. W dobie pandemii sytuacja taka była niedopuszczalna. Nie było żadnych informacji o zasadach działania organu - o zasadach prac poszczególnych stanowisk. Sytuacja taka miała miejsce kilka razy. Jeśli osoby czekające w kolejce, zachowałyby (zalecany na czas pandemii) odstęp między sobą, to kolejka zajęłaby cały parking. Zdaniem Skarżącej chodzi o to, aby Zakład miał prawo pozbawienia Spółki zwolnienia z opłacania składek za ww. miesiąc, samemu nie zapewniając petentowi możliwości złożenia dokumentów. Według Spółki nie może ona być obciążana negatywnymi skutkami braku organizacji pracy Zakładu, gdyż jest to bezprawne. Ograniczenie lub całkowite nieprzyjmowanie petentów było bezprawne i ograniczało swobodę działalności gospodarczej, swobodę dostępu do urzędu. Stanowiło to pogwałcenie prawa do udzielenia informacji i wyjaśnienia sprawy. Mając powyższe na uwadze, Skarżąca stwierdziła, że decyzję należy uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, tym razem z uwzględnieniem jej stanowiska. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Skarga wpłynęła do WSA w Warszawie i została w dniu 9 lutego 2022 r. przekazana WSA w Szczecinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, co następuje: Wyjaśnić należy, że Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodnicząca Wydziału I zarządzeniem z dnia 11 lutego 2022 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, gdyż brak było zgody wszystkich stron postępowania na rozpoznanie sprawy na rozprawie odmiejscowionej. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej p.p.s.a., uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprawujących wymiar sprawiedliwości sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, ma stwierdzić, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ze względu na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę z punktu widzenia legalności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2020 r. Skarżąca wystąpiła do ZUS o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za okres od marca do maja 2020 r. na podstawie ustawy o COVID-19. Zdaniem Sądu wadliwe jest rozstrzygnięcie organu, który jak wynika z sentencji decyzji w I instancji, umorzył postępowanie w sprawie "rozpatrzenia wniosku z 23 kwietnia 2020 r." Po pierwsze z tego powodu, jak wynika z akt sprawy, w tej dacie, tj. 23 kwietnia 2020 r. Strona wniosku w przedmiotowej sprawie nie składała. Jedyny wniosek znajdujący się w aktach sprawy, dotyczący umorzenia składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. to wniosek z dnia 14 kwietnia 2020 r. złożony do organu w dniu 16 kwietnia 2020 r. Już z tego powodu rozstrzygnięcie organu w I instancji należało uznać za wadliwe. Również w decyzji wydanej na skutek wniosku Strony o ponowne rozpoznanie sprawy organ odnosił się do wniosku Strony z dnia 23 kwietnia 2020 r., który – jak wynika z akt sprawy - nie istnieje. Jednak przede wszystkim należy podkreslić, że organ w następstwie wniosku o udzielenie zwolnienia, decyzją I instancji umorzył postępowanie w sprawie, wskazując jako podstawę wydania decyzji m.in. art. 105 § 1 k.p.a. Sąd zauważa, że decyzja ta zawiera wewnętrzną sprzeczność. W uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia zwolnienia, organ wskazał bowiem z jednej strony, że jednym z zawartych w ustawie o COVID-19 warunków zwolnienia było przesłanie prawidłowych deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień, maj 2020 r. ZUS wyjaśnił, że dokumenty te należało złożyć do tego organu nie późnej niż do 30 czerwca 2020 r. a stwierdzono brak deklaracji rozliczeniowych na dzień 30 czerwca 2020 r. – co oznacza, że badał czy zaistniały merytoryczne przesłanki do zwolnienia. Z drugiej zaś strony wskazał, że w sytuacji gdy zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania - co ma miejsce gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe – organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Organ zauważył że taka bezprzedmiotowość zachodzi w przypadku skarżącej z powodu opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. W związku z powyższym ZUS umorzył postępowanie w sprawie. Następnie wydając w drugiej instancji, obecnie zaskarżoną decyzję, na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ opierając się na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji, którą (co istotne) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzono postępowanie w sprawie zwolnienia ze składek jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ ponownie nawiązał do kwestii braku złożenia przez Stronę właściwych dokumentów, wskazując że brak wpływu poprawnych dokumentów rozliczeniowych DRA za maj 2020 w wyznaczonym do tego terminie, tj. 30 czerwca 2020 r., nie pozwolił na pozytywne rozpatrzenie "wniosku z 23 kwietnia 2020 r." o zwolnienie z opłacenia należności z tytuły składek należnych za do maj 2020 r. Jednocześnie organ nie odniósł się do art. 105 § 1 k.p.a. i całkowicie pominął kwestię bezprzedmiotowości postępowania, która była podstawą wydania decyzji umarzającej postępowanie w I instancji. Sąd zauważa, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. na którym oparł się organ w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Komentatorzy podkreślają w odniesieniu do art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., że "wydanie tej treści rozstrzygnięcia będzie miało miejsce wtedy, gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji (...) W wyroku z 15.8.1985 r., III SA 730/85 (KPA z orzecznictwem, s. 284), NSA podkreślił, że: "Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), o tyle nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za właściwą należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. – tak. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 17, Warszawa 2021, Komentarz do art. 138 w systemie Legalis. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, utrzymanie w mocy decyzji jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ocena organu drugiej instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt I SA/Bd 344/20). W najnowszym zaś orzecznictwie NSA wyjaśnia, iż decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji jest tzw. prostym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, bowiem wyczerpuje się w unormowaniu jednego, tego właśnie zagadnienia prawnego. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Wskazuje się, że utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 1945/15). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd zauważa, że organ wydając decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Powodem uznania przez organ w I instancji bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zwolnienia, było opłacenie należności z tytułu składek za okres miesiąca maja 2020 r. Tymczasem utrzymując w mocy rozstrzygnięcie umarzające postępowanie jako bezprzedmiotowe, organ w ogóle nie poczynił ustaleń i rozważań w tym zakresie. Przeciwnie, z uzasadnienia decyzji drugiej instancji wynika, iż nie uznał on że postępowanie jest bezprzedmiotowe, lecz rozpoznawał wniosek merytorycznie, uznając końcowo że brak wpływu poprawnych dokumentów rozliczeniowych DRA za miesiąc maj 2020 w wyznaczonym do tego terminie, tj. 30 czerwca 2020 r., nie pozwolił na pozytywne rozpatrzenie wniosku o zwolnienie. W takim stanie rzeczy pomiędzy decyzją I i II instancji zaistniała istotna sprzeczność. Akceptując rozstrzygnięcie pierwszej instancji umarzające postepowanie jako bezprzedmiotowe, w decyzji II instancji organ w istocie zaprzeczył prawidłowości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, albowiem zbadał sprawę co do meritum i uznał że nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania zwolnienia, co oznacza, że jednak przedmiot postępowania istniał, a zatem nie było ono bezprzedmiotowe. Sąd zauważa, że k.p.a. przewiduje w art. 138 § 1 pkt 2 także sytuację, w której organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Skoro organ nie uznał, że postępowanie było bezprzedmiotowe, a jedynie, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania zwolnienia, to nie był uprawniony do utrzymywania zaskarżonej decyzji w mocy, a co najwyżej mógł rozważyć uchylenie zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy o ile uznał, że materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Podobny pogląd tutejszy Sąd wyraził w prawomocnym wyroku z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 876/20 i w składzie obecnie rozpoznającym sprawę w pełni go podziela. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżąca był zwolniona z obowiązku ich uiszczenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ, o ile nie uzna, że jednak istnieją przesłanki do przyznania stronie zwolnienia, winien rozważyć czy postępowanie w sprawie uznaje za bezprzedmiotowe czy też strona nie spełnia przesłanek do uzyskania zwolnienia - co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji i być spójne z rozstrzygnięciem decyzji. Decyzja nadto winna odpowiadać wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. i zawierać wymagane tym przepisem, stosowne uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W decyzji odmawiającej zaś zwolnienia, uzasadnienie prawne winno zawierać wyraźne wskazanie konkretnych przepisów, na bazie których organ uznał, że na stronie ciążyły konkretne obowiązki w zakresie składania deklaracji, których zdaniem organu strona nie dopełniła, jak i wszelkich okoliczności faktycznych i dowodów mających to potwierdzić. Sąd natomiast z uwagi na procesowe przesłanki uchylenia decyzji za przedwczesną uznał ocenę zagadnień materialnoprawnych sprawy. Orzeczenia sądów administracyjnych przytoczone w uzasadnieniu dostępne są na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.