II SA/Sz 661/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE B. P., powołując się na m.in. na przepisy art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...], odmówił M. K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem Z. K.. W uzasadnieniu decyzji, analizując zakres sprawowanej przez stronę opieki nad niepełnosprawnym oraz okoliczności jej podjęcia organ stwierdził, że w przypadku wnioskującej o przyznanie świadczenia trudno mówić o bezpośrednim związku pomiędzy rezygnacją z pracy zawodowej, a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Nadto, R. K., żona Z. K., ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Nie posiada zatem orzeczenia o zaliczeniu jej do znacznego stopnia niepełnosprawności. Tym samym można wnioskować, że jej stan zdrowia pozwala na sprawowanie opieki nad mężem. Dodatkowo organ zauważył, że nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. powstanie niepełnosprawności nie miało miejsca u Z. K. do 25. roku życia. M. K. odwołała się od tej decyzji, zarzucając jej: - naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego zastosowanie bez uwzględnienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I 38/13, w którym doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; - błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie wskazało, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia, przy czym Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Powołane wyżej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i w tym samym dniu weszło w życie. Od dnia wejścia w życie omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie. Należy zatem uwzględnić niekonstytucyjność przedmiotowego przepisu i rozpoznać wniosek z pominięciem kryterium wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby dorosłej. W rozpatrywanej sprawie osoba wymagająca opieki - ojciec wnioskodawczyni, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] czerwca 2021 r., na okres do dnia 30 czerwca 2023 r. Odwołująca się nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie posiada także żadnych uprawnień emerytalno-rentowych, nie prowadzi działalności gospodarczej. Zgodnie z pisemnym oświadczeniem z dnia 2 marca 2022 r., złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, pracowała do dnia 3 lutego 2022 r. i zrezygnowała z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad ojcem. W ocenie Kolegium, odwołująca się pozostaje bierna zawodowo i sprawuje osobistą opiekę nad ojcem, co zostało potwierdzone w drodze wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego MGOPS w P. w dniu 2 marca 2022 r. W ramach tejże opieki strona sporządza zakupy, przygotowuje posiłki, pomaga przy myciu i ubieraniu się, pomaga w doprowadzeniu do łazienki, pierze i prasuje. Z wywiadu pracownika socjalnego wynika, że wnioskodawczyni nie wie, jakie leki przyjmuje ojciec, za powyższe odpowiedzialna jest małżonka niepełnosprawnego ojca odwołującej się. Ojciec wnioskodawczyni samodzielnie dokonuje pomiaru cukru i ustawia dawkowanie insuliny. Z wywiadu środowiskowego wynika także, iż dotychczas opiekę nad niepełnosprawnym sprawowała jego małżonka R. K.. Ponadto organ zauważył, że w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa pracownika socjalnego MGOPS w P. z dnia 25 marca 2022 r., z której wynika, że od dnia [...] marca 2022 r. odwołująca się podjęła niestacjonarną terapię w zakresie leczenia odwykowego w Centrum Psychoterapii i Leczenia Uzależnień [...] w K., a terapia potrwa około 8 tygodni. W ocenie Kolegium, realizowana przez wnioskującą o świadczenie opieka nad niepełnosprawnym ojcem nie jest sprawowana w sposób trwały i nie jest na tyle absorbująca, że uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, ojciec odwołującej się pozostaje w związku małżeńskim R. K., która dotychczas sprawowała opiekę nad nim. Żona niepełnosprawnego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że posiada ona orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym bezterminowo, wydane w dniu 1 lipca 1998 r. Zatem w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że strona nie spełnia wszystkich przesłanek określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. M. K., działając poprzez pełnomocnika, zaskarżyła opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej: - rażącą obrazę art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania; - zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), skarżąca wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi strona podała m.in., że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organ odwoławczy prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne, zgodnie z zamiarem ustawodawcy, stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność. Poprzestanie na wykładni językowej i niezastosowanie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu w ocenie skarżącego jest niewystarczające. Wykładnia celowościowa i systemowa uwzględnia konstytucyjne zasady równości wobec prawa i ochrony rodziny, a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji. Na poparcie przedstawionej argumentacji skarżąca przytoczyła fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1200/14, w którym Sąd stwierdził, że osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich". Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu oraz wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron, stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej określanej jako "p.p.s.a."). Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję B. P. z dnia [...] marca 2022 r., odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad ojcem. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615), określanej dalej również jako "u.ś.r.". Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl zaś art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) cytowanej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jedną z przyczyn odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wykazaną przez organ w zaskarżonej decyzji, było to, że wymagający opieki ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, przy czym zamieszkująca z nim współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia przepisu art. 17 ust. 4 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wzbudzała pewne wątpliwości i rozbieżności interpretacyjne również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Według jednego stanowiska, warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Taki pogląd wyraziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak również część orzecznictwa, m.in. w wyrokach NSA: z 18 stycznia 2021 r., I OSK 2164/20; z 19 maja 2021 r., I OSK 229/21; z 14 października 2021 r., I OSK 627/21 i I OSK 635/21; z 26 października 2021 r., I OSK 700/21; z 10 listopada 2021 r., I OSK 699/21 oraz z 6 grudnia 2021 r., I OSK 815/21. Drugie stanowisko, prezentowane przez skarżącą, uznaje, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej. Taki pogląd przedstawiono m.in. w wyrokach NSA: z 15 czerwca 2021 r., I OSK 364/21; z 18 listopada 2021 r., I OSK 744/21 i z 24 lutego 2022 r., I OSK 1139/21. Skutkiem tych rozbieżności Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2022 r. wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 6 kwietnia 2022 r. o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm. - dalej u.ś.r.) stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia?" podjął następującą uchwałę o sygn. akt I OPS 2/22: 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. W przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z akt administracyjnych ojciec skarżącej, legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zamieszkuje m.in. z żoną R. K., która posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności. Niesporne jest w sprawie, że nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność ta oznacza, że w związku z pozostawaniem niepełnosprawnego ojca skarżącej w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, mimo iż znajduje się ona w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, nawet jeśli faktycznie - w miejsce współmałżonki - sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych osoby niepełnosprawnej przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Okoliczność ta stanowiła samodzielną, ustawowo określoną przeszkodę dla pozytywnego rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, bez konieczności dokonywanie dalej idących rozważań co do zakresu wsparcia udzielanego ojcu skarżącej i jego związku z rezygnacją albo niepodejmowaniem zatrudnienia. W tym stanie rzeczy, z uwagi na bezzasadność podniesionych w skardze zarzutów, przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.