II SA/Wa 980/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Protokolant specjalista Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego oddala skargę UZASADNIENIE Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 3 września 2019 r. na rozprawie skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt III SAB/Ol 97/17 w sprawie ze skargi A. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wygaśnięcia stosunku służbowego oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że pomimo tego, iż art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: ustawa wprowadzająca) zawiera jedynie sformułowanie, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS, oraz stosunku służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a zatem przepis ten nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania w takim przypadku decyzji deklaratoryjnej, która stwierdzałaby zwolnienie ze służby funkcjonariusza z dniem 31 sierpnia 2017 r., to taki obowiązek organu należy jednak w tym przypadku przyjąć. Skoro bowiem – z mocy art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających – wynika, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a więc ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkiem wygaśnięcia stosunku służbowego, to w analizowanej sytuacji zachodzi domniemanie załatwienia sprawy również w formie decyzji, której podstawę prawną stanowić będzie art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Dyrektor Izby Skarbowej w O. decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego A. W. z dniem 31 sierpnia 2017 r. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że skorzystał z przysługujących mu kompetencji i podjął decyzję o nieprzedstawieniu A. W. w ustawowym terminie, tj. do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji służby lub pracy w podległej jednostce. Przy podejmowaniu decyzji uwzględnił okoliczności wynikające z akt osobowych funkcjonariusza oraz systemu kadrowego FOCUS i systemu szkoleniowego HERMES, dotyczące całego przebiegu pracy/służby, w tym kwalifikacji potwierdzonych dokumentami oraz przebieg służby potwierdzony m. in. opiniami i ocenami bezpośrednich przełożonych, awansami na wyższe stanowisko służbowe, czy kolejny stopień służbowy. Uwzględniono również posiadane przez funkcjonariusza wykształcenie. W ocenie organu w procesie kształtowania polityki kadrowej zostały uwzględnione przesłanki wynikające z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej Szef Krajowej Administracji Skarbowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w dniu [...] marca 2019 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy powyżej określoną decyzje organu pierwszej instancji. Szef KAS w uzasadnieniu decyzji podał, że rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego determinowały względy wynikające ze zmian w organizacji funkcjonowania skarbowości i Służby Celnej, tj. utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie tej ustawy, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Jednocześnie, w myśl z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasały: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Jednocześnie przepis art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej nakazywał, by w przypadkach, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktować jak zwolnienie ze służby (ust. 3). Skarżący nie otrzymała pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, w konsekwencji czego, jej stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r., stosowanie do art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej. Podkreślić należy, że ustawodawca nie zawarł nakazu złożenia pracownikom propozycji zatrudnienia, zaś funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji zawiera analizę ustawowych przesłanek, z powodu których zaniechano przedstawienia odwołującej się propozycji pracy lub służby. Organ pierwszej instancji dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego komu należy złożyć propozycje zatrudnienia lub pełnienia służby wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno – kadrowe podległej mu jednostki. Organ odniósł się do zarzutu związanego z ciążą funkcjonariuszki i podał, że do 31 maja 2017 r. nie poinformowała ona pracodawcy, że jest w ciąży. Zwolnienie lekarskie zawierające informację o kodzie B wpłynęło do organu w dniu [...] czerwca 2017 r.. Natomiast zaświadczenie lekarskie stwierdzające stan ciąży zostało dostarczone w dniu [...] czerwca 2017 r. Organ wyjaśnił również, że zatarcie karalności nie jest równoznaczne z anulowaniem treści orzeczenia dyscyplinarnego i nie przekreśla faktu, że doszło do naruszenia dyscypliny służbowej Ponadto organ stwierdził art. 170 ustawy wprowadzającej stanowi lex specialis w stosunku do rozwiązań zawartych w innych ustawach. Przepis ten nie zawiera ochrony przed zwolnieniem. Taka sytuacja dotyczyła wszystkich pracowników i funkcjonariuszy, w tym tych podlegającej ochronie. Na poparcie tego stanowiska organ odwołał się do wyrok Trybunału Konstytucyjne z dnia 13 marca 2000 r. sygn., akt K 1/99. W ocenie Szefa KAS organ pierwszej instancji działał w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległą Izbę. Organ ważąc wszystkie argumenty wskazał, że zobowiązany był brać pod uwagę nie tylko zasadę ochrony pracy lecz inne wartości konstytucyjne, jak interes publiczny, dobro wspólne, równowagę finansów publicznych, które mają związek ze zmianami dokonywanymi w strukturach administracji publicznej. A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa KAS z dnia [...] marca 2020 r. 24 lipca 2019 r. Skarżąca w skardze zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z obrazą następujących przepisów: art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, poprzez akceptację decyzji organu pierwszej instancji i tym samym akceptację faktu braku wręczenia skarżącej propozycji pracy lub służby w sytuacji gdy decyzja ta została wydana w oparciu o przesłanki nie znajdujące oparcia w ustawie i przesłankach prawnie niedopuszczalnych np. karach dyscyplinarnych, które z mocy prawa są zatarte i nie powinny być przywoływane, a nadto nawet gdyby mogłyby być, to z uwagi na ponad 15 letni upływ czasu nie mogły mieć znaczenia przy wydaniu decyzji; art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, poprzez akceptację decyzji organu pierwszej instancji wydanej na podstawie tego przepisu i tym samym akceptację braku wręczenia skarżącej propozycji pracy lub służby, pomimo iż kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służb, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania za tym przemawiały; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę dowodów; art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 i art. 80 k.p.a., poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego; art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie aktywnego udziału w postępowaniu; art. 105a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zw. z art. 165 ust. 3 zdanie ostatnie ustawy wprowadzającej oraz z ostrożności art. 181 ust. 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej, poprzez naruszenie zakazu zwalniania funkcjonariusza w okresie ciąży; art. 1 i art. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o związkach zawodowych, poprzez akceptację faktu zwolnienia skarżącej ze służby, pomimo ochrony związkowej; art. 153 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że musi zostać wydana decyzja o wygaśnięciu stosunku służbowego. Skarżąca podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy - czy to prawa materialnego, czy też postępowania - sąd uchyla zaskarżony akt i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej ustawodawca w ustawie wprowadzającej określił trzy rozwiązania prawne, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub w stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 ustawy wprowadzającej). Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub gdy funkcjonariusz nie zaakceptuje złożonej mu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wprowadzającej). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby, stosownie do art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Trzecie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i po jej przyjęciu przez funkcjonariusza. Sąd stwierdza, że w przypadku drugiego z ww. rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej, w związku z reformą szeroko rozumianej administracji skarbowej, wielokrotnie wypowiadała się judykatura, aczkolwiek w sposób niejednolity w kwestii podstawy prawnej i możliwości wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Rozbieżności w poglądach składów orzeczniczych spowodowały, że jednoznaczne stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały podjętej w składzie 7 sędziów 1 lipca 2019r. w sprawie o sygn. akt I OPS 1/19. Z uzasadnienia powyżej określonej uchwały wynika, że wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 ustawy wprowadzającej w związku z art. 276 ust. 1 i 2 tej ustawy. W tym miejscu podać należy, że organ pierwszej instancji i Szef KAS był związany wykładnią prawa dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie i Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 153 i art. 190 i art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji czyni zadość wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. i uwzględnia w sposób należyty ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 817/18. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na rolę prawidłowego sporządzenia uzasadnienia w przypadku decyzji wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne. Uznaniowy charakter decyzji nakłada na organ administracji publicznej obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych przesłanek, jak również zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W przypadku tego rodzaju decyzji uzasadnienie spełnia bowiem szczególną rolę, pozwalając na dokonanie oceny, czy decyzji nie wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak właściwego uzasadnienia decyzji wydanej w warunkach uznania administracyjnego stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Sąd, mając powyższe poglądy na względzie, stwierdza, że w przypadku, gdy organ administracyjny pierwszej instancji zdecydował się nie przedstawić skarżącej propozycji służby lub pracy, a z wiążących orzeczeń sądów administracyjnych, które zapadły w rozpoznawanej sprawie wynikało, że należało wydać decyzje administracyjną w tym zakresie, to decyzje organów obu instancji powinny zawierać zindywidualizowane powody, które przemawiały za takim, a nie innym stanowiskiem wobec konkretnej osoby. Zdaniem składu orzekającego organy dopełniły tego obowiązku. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze w ocenie Sądu są one nie zasadne. Organy wydające decyzje nie naruszył określonych w skardze przepisów. Decyzje zostały wydane przez właściwe w sprawie organy na podstawie właściwych przepisów prawa. Przy wydaniu decyzji nie doszło również do naruszenia norm konstytucyjnych. Wbrew twierdzeniu skarżącej organy nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego, jak równie dokonał prawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego. W ocenie składu orzekającego podniesiony w skardze zarzut związany z ciążą skarżącej nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Nie jest również zasadny zarzut związany z tzw. ochroną związkową. Sąd podziela stanowisko organu w tym zakresie, a w szczególności odwołanie się do wyroku Trybunał Konstytucyjnego określonego wcześniej. Nie ma racji skarżąca, że organ nie mógł odwołać się do ukarania skarżącej karą dyscyplinarną, która uległa zatarciu. Organ był zobowiązany do oceny całego okresu służby skarżącej. Z powyższych względów, Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.