I OW 111/22

SENTENCJA Dnia 16 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Żyraków o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Żyraków a Burmistrzem Przecławia w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. Z. o ustalenie prawa do zasiłku stałego oraz objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wójt Gminy Żyraków wnioskiem z dnia 20 lipca 2022 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Przecławia w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. Z. o ustalenie prawa do zasiłku stałego oraz objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia 6 czerwca 2022 r. zainteresowana, która ukończyła 60 lat życia i nie nabyła prawa do emerytury, zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Przecławiu z prośbą o przyznanie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym. Na podstawie decyzji Starosty Powiatu Mieleckiego z dnia 24 maja 2022 r. zainteresowana utraciła status osoby bezrobotnej z dniem 24 maja 2022 r. W toku prowadzonego postępowania Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Przecławiu uznał, że centrum życiowe zainteresowanej znajduje się poza wskazanym przez nią adresem jedynie na podstawie oświadczeń byłego męża i syna, nie konfrontując tego z wnioskodawczynią. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Przecławiu następnie pismem z dnia 22 czerwca 2022 r. na podstawie art. 65 K.p.a. przekazał dokumenty w sprawie do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Żyrakowie według właściwości. W dniu 29 czerwca 2022 r. pracownik socjalny udał się pod wskazany adres [...] celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W trakcie wywiadu pracownik socjalny ustalił, że pod wskazanym adresem w domu jednorodzinnym zamieszkuje S. W., prowadzący jednoosobowe gospodarstwo domowe. W trakcie wywiadu środowiskowego S. W. złożył oświadczenie, z którego wynika, że M. Z. od kwietnia 2022 r. nie przebywa w Ż. i nie utrzymuje kontaktów z ww. Wcześniej sporadycznie robiła mu zakupy, a w godzinach popołudniowych udawała się do miejscowości D. do miejsca swojego zamieszkania. Ponadto S. W. oświadczył, że zainteresowana nigdy na stałe nie zamieszkiwała w jego domu. W ocenie organu poza sporem pozostaje fakt, że zainteresowana nie przebywa na terenie Gminy Żyraków, powiat dębicki pod adresem wskazanym przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Przecławiu. Z innych dokumentów urzędowych wynika zaś, że centrum życiowe M. Z. toczy się na terenie gminy Przecław i powiatu mieleckiego. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Burmistrz Przecławia podtrzymał stanowisko, że zainteresowana, zameldowana w miejscowości D., zamieszkuje poza terenem gminy Przecław. Wskazano, że jednym z warunków prawidłowo przeprowadzonego postępowania w zakresie ustalenia prawa do zasiłku stałego jest konieczność przeprowadzenia wywiadów alimentacyjnych z osobami zobowiązanymi udzielać wsparcia osobie ubiegającej się o przedmiotowe świadczenie. W tym celu MOPS Przecław przesłał pismo do Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z K. S. w celu ustalenia ewentualnej formy i wysokości alimentowania na rzecz swojej matki. Kolejny wywiad alimentacyjny należało przeprowadzić z synem A. Z. Wnioskodawczyni, zasłaniając się brakiem wiedzy, nie podała dokładnego miejsca zamieszkania syna. Poinformowała jednie, że syn mieszka w nowo wybudowanym domu w miejscowości D. W celu ustalenia możliwości przeprowadzenia wywiadu z synem skontaktowano się telefonicznie z jego ojcem W. Z., który zobowiązał się przekazać synowi informację o konieczności kontaktu z pracownikiem MOPS. W dniu 20 czerwca 2022 r. A. Z. zgłosił się do ośrodka i nie wyraził zgody na przeprowadzenie z nim wywiadu alimentacyjnego. Działanie to uzasadnił wieloletnim konfliktem z matką i brakiem jakiegokolwiek kontaktu. W trakcie rozmowy A. Z. poinformował również pracownika socjalnego, że według jego wiedzy matka nie mieszka na terenie gminy Przecław pod wskazywanym adresem, lecz w miejscowości Ż. Potwierdził ten fakt pisemnym oświadczeniem. Podczas wizyty w dniu 22 czerwca 2022 r. pod wskazanym we wniosku adresem zamieszkania D. zainteresowana była nieobecna. W mieszkaniu przebywał jedynie były mąż, dla którego lokal ten stanowi widoczne centrum życiowe. Oświadczył, że była żona nie mieszka na stałe w tym mieszkaniu i stwierdził, że "obecnie jest w nim gościem". Wspomniał, że w 2021 r. zainteresowana przebywała w mieszkaniu w D. przez dłuższy czas, jednak w bieżącym roku przyjeżdża, jak określił, tylko "od czasu do czasu, na jeden dzień lub wyłącznie na chwilę", natomiast na co dzień jej centrum życiowe znajduje się w Ż. pod nr [...], gdzie prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z partnerem. Dłużej w D. przebywa tylko podczas odwiedzin córki mieszkającej w Krakowie, lecz dzieje się to tylko przez kilka dni. W trakcie W. Z. udostępnił do oględzin wszystkie pomieszczenia mieszkania, w tym pokój zainteresowanej oraz wspólną łazienkę, która była częściowo wyremontowana. Jak poinformował, remont łazienki odbył się z inicjatywy i prawdopodobnie na koszt zainteresowanej lub córki. W opinii pracownika socjalnego dokonane oględziny nie wskazywały aby aktualne centrum interesów osobistych i życiowych zainteresowanej mogłoby się znajdować w mieszkaniu w D. Po dokonaniu wspomnianych ustaleń oraz otrzymaniu informacji, w tym oświadczeń syna i byłego męża, mając zastrzeżenia co do wskazanego rzeczywistego miejsca zamieszkania M. Z., przekazano całość posiadanej dokumentacji do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż., gdzie zgodnie ze wskazaniami syna i byłego męża ma faktycznie zamieszkiwać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość bowiem żaden z organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku M. Z. o ustalenie prawa do zasiłku stałego oraz objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym. Pozostające w sporze jednostki samorządu terytorialnego, tj. Wójt Gminy Żyraków i Burmistrz Przecławia nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, a zatem wniosek o rozpoznanie sporu o właściwość pomiędzy tymi organami jest dopuszczalny. Jednakże dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu zasadnicze znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, które należy do organów administracji (art. 7 K.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustalenia organów odnośnie do stanu faktycznego sprawy stanowią bowiem, w przypadku sporu o właściwość, podstawę analizy przepisów prawa, które będą miały zastosowanie w sprawie (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2015). Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu o właściwość, a także sporu kompetencyjnego, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do prawa. Przystępując do rozstrzygnięcia sporu zainicjowanego wnioskiem Wójta Gminy Żyraków zwrócić należy uwagę, że właściwość miejscową gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.". W ust. 1 powołanego artykułu ustanowiono zasadę, zgodnie z którą, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu m.in. do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały. Ponadto, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 ustawy). Z powołanego przepisu wynika, że co do zasady, o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony określone zgodnie z art. 25 K.c. gdyż ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, stosownie do treści art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwóch przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie powinno nastręczać zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby i to bez względu na adres jej zameldowania (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt I OW 85/09, z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08, z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt I OW 41/13 oraz z dnia 22 stycznia 2022 r. sygn. akt I OW 167/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przestawionego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wniosku o rozstrzygnięcie sporu oraz odpowiedzi strony przeciwnej, a także z nadesłanych przez organy dokumentów nie można wywieść, czy ubiegająca się o ustalenie prawa do zasiłku stałego oraz objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym zamieszkuje w Ż., czy też w miejscowości D., gmina Przecław. Wójt Gminy Żyraków wskazał, że w dniu 29 czerwca 2022 r. pracownik socjalny udał się pod wskazany przez Burmistrza Przecławia adres zamieszkania M. Z., tj. [...] celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W trakcie wywiadu pracownik socjalny ustalił, że pod tym adresem w domu jednorodzinnym zamieszkuje prowadzący jednoosobowe gospodarstwo domowe S. W., który złożył oświadczenie, że zainteresowana od kwietnia 2022 r. nie przebywa we wskazanym miejscu i nie utrzymuje z nim kontaktów. Wcześniej sporadycznie robiła zakupy, a w godzinach popołudniowych udawała się do miejscowości D. do miejsca swojego zamieszkania. Ponadto S. W. oświadczył, że zainteresowana nigdy na stałe nie zamieszkiwała w jego domu. Natomiast Burmistrz Przecławia podał, że podczas wizyty pracownika socjalnego w dniu 22 czerwca 2022 r. pod wskazanym we wniosku adresem zamieszkania [...] zainteresowana była nieobecna. Swoje ustalenia o niezamieszkiwaniu zainteresowanej pod ww. adresem oparł na oświadczeniach byłego męża M. Z., który oświadczył, że była żona nie mieszka na stałe w mieszkaniu, przebywając w nim "od czasu do czasu", natomiast na co dzień jej centrum życiowe znajduje się w Ż. pod nr [...], gdzie prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z partnerem. Również A. Z. – syn zainteresowanej pisemnie oświadczył, że według jego wiedzy matka nie mieszka na terenie gminy Przecław pod wskazywanym adresem w D., lecz w miejscowości Ż. Mając na uwadze przeciwne stanowiska organów, które oparto na wzajemnie wykluczających się oświadczeniach S. W., W. Z. i A. Z. odnośnie miejsca zamieszkania M. Z., bez konfrontacji tych oświadczeń z wnioskodawczynią, w sprawie nie ma można w istocie zweryfikować, gdzie zainteresowana obecnie przebywa. W aktach sprawy nie ma bowiem dokumentacji, potwierdzającej jej aktualne miejsce zamieszkania. Z tych względów spór o właściwość należało uznać za pozorny. Nie istnieje bowiem w istocie rozbieżność stanowisk w zakresie kompetencji organów, oba organy kwestionują natomiast stan faktyczny, a więc istotny element sprawy, od którego uzależnione jest jej rozpatrzenie w wyniku skorzystania z przysługujących organom kompetencji. Bez wątpienia ustalenie miejsca zamieszkania wnioskodawczyni ma determinujące znaczenie dla ustalenia organu właściwego. Nie można przy tym wykluczyć, że organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy będzie inny organ niż pozostające w sporze organy, lub że Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie właściwy do rozstrzygnięcia sporu z udziałem takiego organu. Wskazane okoliczności powodują, że przedstawiony wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 15 § 2 w zw. z art. 151 oraz art. 64 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.