II SAB/Ol 61/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2020 roku sprawy ze skargi kasacyjnej M. I. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia "[...]" sygn. akt II SAB/Ol 61/19 w sprawie ze skargi M.I. na bezczynność Burmistrza Miasta w udostępnieniu informacji publicznej 1/ uchyla zaskarżone kasacyjnie postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia "[...]" sygn. akt II SAB/Ol 61/19 w całości; 2/ zobowiązuje Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]",( data wpływu do organu) - w terminie 14 dni - od dnia doręczenia akt organowi; 3/ stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4/ zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę M. I. na bezczynność Burmistrza Miasta "[...]" w udostępnieniu informacji publicznej. Od powyższego postanowienia, z zachowaniem przepisanego terminu, skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik M. I. Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. M. I. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta "[...]" (dalej jako: organ) w udostępnieniu informacji publicznej w zakresie protokołów z posiedzeń wskazanych we wniosku z 31 lipca 2019 r. komisji stałych Rady Miejskiej w "[...]" od grudnia 2018 r. do dnia odpowiedzi na wniosek, poprzez przesłanie wyeksportowanych danych w jednym z popularnych formatów (csv, xls, xlsx, ods, odt, doc, docx), umożliwiającym przeszukiwanie danych, za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres, z którego wysłano niniejszy wniosek. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w ustawowo zakreślonym terminie organ nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej we wskazany przez niego sposób, a jedynie pismem z dnia 8 sierpnia 2019 r. poinformował skarżącego, że protokoły wszystkich komisji Rady Miejskiej znajdują się w Biurze Obsługi Rady Urzędu Miejskiego w "[...]" i stosownie do § 48 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 Statutu Miasta "[....]" udostępnienie protokołu polega na umożliwieniu zainteresowanemu przeglądania, robienia kopii i odpisów, w obecności pracownika Urzędu Miasta w godzinach pracy Urzędu Miasta w terminie wskazanym przez Burmistrza. W ocenie strony skarżącej doszło do udostępnienia informacji publicznej innej niż objętej zakresem przedmiotowym złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z powodu niewyczerpania przysługujących skarżącemu środków zaskarżenia. Organ odniósł się również merytorycznie do złożonej skargi, podnosząc, że nie ma podstaw do jej uwzględnienia. Rozpoznając wniesioną skargę Sąd wskazał, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przy czym w myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Na mocy art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przypadku skargi na bezczynność zastosowanie ma art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), który stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Stosownie do art. 37 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie lub do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W sprawie skarga dotyczyła bezczynności Burmistrza Miasta w udostępnieniu informacji publicznej. Zatem strona skarżąca winna, przed wniesieniem skargi, złożyć ponaglenie do organu wyższego stopnia, którym zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Ponaglenie może być dokonane w każdym czasie, ale przed wniesieniem skargi do sądu. Wniesienie ponaglenia jest bowiem wymogiem formalnym warunkującym możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego, a jego niespełnienie skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej. Wskazując na powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę. W skardze kasacyjnej wniesionej od tego postanowienia przez pełnomocnika M. I., zaskarżając postanowienie w całości, wniesiono o jego uchylenie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, nakazanie organowi rozpatrzenie wniosku oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Skarżący kasacyjnie skorzystał z podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i art. 58 § 3 p.p.s.a. – przez odrzucenie skargi z powodu rzekomego niewyczerpania środków zaskarżenia w sytuacji, gdy wniesienie skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej wyczerpywania takich środków nie wymaga. W uzasadnieniu wskazał, że odrzucenie skargi na podstawie wskazanej przez sąd jest absolutnie błędne, ponieważ uregulowania k.p.a. odnośnie do instytucji ponaglenia nie odnoszą się do postępowań o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) z dniem 15 sierpnia 2015 r. wszedł w życie przepis art. 179a o brzmieniu "Jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna." W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę oczywiście usprawiedliwione podstawy wywiedzionej skargi kasacyjnej występują w sytuacji, gdy sąd podziela zarzuty i żądania skargi kasacyjnej, uznając swoją pomyłkę w tym zakresie (por. postanowienie NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I OZ 1173/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Ocenie Sądu podlegała kwestia dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Wynika ona z powyższych uwarunkowań. Przepis art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Należy jednak zauważyć, że od co najmniej 2004 r., stanowisko zarówno doktryny (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 334-335), jak i orzecznictwo, (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 522/14, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Op 47/15, CBOSA), określa, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: u.d.i.p.), generalnie dopuszczalność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od uprzedniego złożenia środka zaskarżenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przykładowym wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 (CBOSA), ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego, to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Odsyła ona do przepisów tego kodeksu jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć ich stosowanie do faz poprzedzających wydanie decyzji (nota bene w razie jej wydania uruchamia się ten reżim prawny, co uzasadnia wyczerpanie trybu zaskarżenia w razie zaskarżenia bezczynności organu II instancji, nierozpatrującego w terminie odwołania - por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 125/15 (CBOSA), jak i cytowane w jego uzasadnieniu orzecznictwo. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, przepis art. 37 k.p.a. w ogóle nie ma zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana ustawa. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. również nie mogą być stosowane. Dlatego też, skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2830/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., 935 ze zm.), dokonano zmiany w p.p.s.a., zmieniając tryb wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Niemniej jednak ujęte w obecnym brzmieniu art. 37 k.p.a. ponaglenie zastąpiło zażalenie do organu wyższego stopnia oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, których to wniesienie w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie było wymagane zgodnie z ugruntowanym od lat orzecznictwem (zob. np.: wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 - wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. nie ma zastosowania do spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, a złożenie skargi na bezczynność w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzone złożeniem ponaglenia. Zatem dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (vide: wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, pub.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Oceniając z kolei merytorycznie zasadność skargi na bezczynność Sąd stwierdził, co następuje. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w przepisie art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanego przepisu, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji i na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1), jak też niepoinformowaniu, iż organ nie dysponuje żądaną informacją lub, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Stan bezczynności ustępuje w sytuacji gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie wnioskowanej przez podmiot zainteresowany jej uzyskaniem. W realiach niniejszej sprawy, z wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikało, że żądanie obejmowało udostępnienie protokołów z posiedzeń wskazanych we wniosku z 31 lipca 2019 r. komisji stałych Rady Miejskiej w "[...]". Nie budzi wątpliwości i nie jest to kwestia sporna między stronami, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Według art. 18 ust. 1 u.d.i.p. "Posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne". "Organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady" (art. 19 Uddip), "Przepisy art. 18 i 19 stosuje się odpowiednio do pochodzących z powszechnych wyborów kolegialnych organów jednostek pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego i ich kolegialnych organów pomocniczych" (art. 20 cyt. ustawy). Niesporne zatem jest, że żądane przez skarżącego informacje wyczerpują przedmiotowy i podmiotowy zakres u.d.i.p. W związku z powyższym w ocenie Sądu wnioskowane przez skarżącego we wniosku z dnia 31 lipca 2019 r. informacje stanowią informację publiczną. Tym samym zdaniem Sądu działanie organu, który odmówił udzielenia informacji w zakresie wskazanym we wniosku z tego względu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, było nieprawidłowe. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o dostępnie do informacji publicznej organ powinien był albo udostępnić wnioskowane dokumenty albo wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia a skoro tego nie uczynił to zachodzą podstawy do uznania, że dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 31 lipca 2019 r. (data wpływu do organu 2 sierpnia 2019 r,) dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku. Jednocześnie na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Zaniechanie organu wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Bezczynność organu wynikała z niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej i błędnej interpretacji przepisów oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym