III SA/Kr 959/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2022 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2022 r., znak SKO.ŚR/4111/366/2022 w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi D. D. (dalej "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 19.04.2022 r. (znak: SKO.ŚR/4111/366/2022), którą uchylono w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z 22.02.2022 r. (nr [...]) o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i przyznano skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od 1.02.2022 r. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1. Wnioskiem z 6.07.2021 r. (data wpływu 9.07.2021 r.) skarżąca zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy M. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym mężem. We wniosku wskazała m.in., że na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej akt ten powoływany jako "u.ś.r." lub "ustawa"), w celu spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, rezygnuje z ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna. W oparciu o art. 155 k.p.a. skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z 19.03.2019 r. o przyznaniu jej prawa do zasiłku dla opiekuna – ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku. Jednocześnie dodała, że wnosi o uchylenie powołanej wyżej decyzji na końcowym etapie postępowania, po ustaleniu spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i – jak zaznaczyła – niewstrzymywanie wypłacania zasiłku dla opiekuna w okresie procedowania w sprawie objętej wnioskiem. 2. Burmistrz Miasta i Gminy M. decyzją z 13.08.2021 r. odmówił skarżącej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 15.10.2021 r. (SKO.ŚR/4111/1240/2021), a sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania organowi I instancji. SKO w Krakowie zwróciło m.in. uwagę na niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b) u.ś.r., a nadto wskazało, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy powinien być rozumiany w ten sposób, że wprawdzie wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest przyznane wcześniejszą decyzją. Nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewniania organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaleciło, aby organ I instancji przeprowadził postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. i w przypadku stwierdzenia ustawowych przesłanek, uchylił decyzję o zasiłku dla opiekuna i orzekł w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że nie przesądza przyszłego kierunku rozstrzygnięcia sprawy przez Burmistrza Miasta i Gminy M. 3. Oświadczeniem z 16.02.2022 r. (k. 61) skarżąca wniosła o uchylenie - od lutego 2022 r. - decyzji przyznającej jej zasiłek dla opiekuna. W rozpoznaniu tego żądania Burmistrz Miasta i Gminy M. decyzją 21.02.2022 r. ([...]) uchylił z dniem 1.02.2022 r. własną decyzję z 19.03.2022 r., którą przyznano skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad mężem. Decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. 4. Burmistrz Miasta i Gminy M. ponownie prowadząc postępowanie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego decyzją z 22.02.2022 r. ([...]) kolejny raz odmówił skarżącej przyznania tego świadczenia. Jako przyczynę odmownej decyzji wskazał brak spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 2 ustawy akcentując, że niepełnosprawność męża skarżącej nie powstała w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b) u.ś.r., a nadto pozostaje on w związku małżeńskim. 5. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zwróciła uwagę niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b) u.ś.r. 6. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 19.04.2022 r. (SKO.SR/4111/366/2022) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od 1.02.2022 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zwróciło uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b) u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności - jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Nadto Kolegium podało, że organ I instancji błędnie zinterpretował art. 17 ust. 5 pkt 2a) u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne SKO w Krakowie wyjaśniło, że interpretując art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy przyjmować, że małżonek może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad współmałżonkiem. Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądowe wywiodło, iż art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie może dotyczyć małżonka starającego się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, a jedynie może dotyczyć wszystkich innych osób (w tym ojca i matki). Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że tej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki pozwalające na przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt wynika przy tym, że skarżąca do końca stycznia 2022 r. była uprawniona do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem (decyzja Burmistrza Miasta i Gminy M. z 19.03.2019 r.). Decyzja ta uchylona została dopiero 1.02.2022 r. Powyższe oznacza, iż z tym właśnie dniem odpadła przeszkoda do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, stąd też Kolegium przyznało wnioskowane świadczenie od 1.02.2022 r. 7. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze, skarżąca kwestionowała opisaną wyżej decyzję SKO w Krakowie w części, w jakiej organ nie ustalił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od pierwszego dnia miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie, tj. od 1.09.2021 r. (poprawnie 1.07.2021 r. – przyp. Sądu) do 31.01.2022 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 2 u.ś.r. wg którego, świadczenie ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Skarga domagała się uchylenia kwestionowanej decyzji w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skarżąca zwróciła m.in. uwagę na datę złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (7.09.2021 r – poprawnie 9.07.2021 – przyp. Sądu) z oświadczeniem o wyborze świadczenia na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz żądaniem uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Fakt, iż na dany okres przyznano wcześniej i wypłacono zasiłek opiekuńczy, w ocenie skarżącej, nie wyklucza przyznania na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zapewnione zostanie, że nie dojdzie do kumulatywnego pobierania obu tych świadczeń za ten sam okres. Wg skarżącej, nie można wymagać, aby zrezygnowała z przyznanego wcześniej świadczenia przed zapewnieniem organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma wykładnia art. 24 ust. 2 u.ś.r. Przepis ten nakazuje ustalić prawo do świadczenia od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Na przeszkodzie do zastosowania tego przepisu nie stoi art. 27 ust. 5 ustawy mówiący o zbiegu uprawnień do świadczeń. Przepis ten bowiem dopuszcza przysługiwanie dwóch świadczeń, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego pobierania tych świadczeń. Sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej zasiłek dla opiekuna, nie wyklucza przyznania na ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie dojdzie do kumulatywnego pobierania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje wybór świadczenia. W ocenie skargi, istnieje możliwość wyrównania różnicy między już wypłaconym świadczeniem, a świadczeniem korzystniejszym (WSA w Olsztynie w wyroku z 19.12.20119 r., sygn. akt II SA/Ol 897/19). 8. W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. W kontrolowanej sprawie spór nie dotyczył samej zasadności przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, lecz daty początkowej, od której świadczenie to winno przysługiwać. W ocenie skarżącej, przyznanie jej prawa do żądanego świadczenia powinno nastąpić od daty złożenia wniosku inicjującego postępowanie w tej sprawie (tj. od lipca 2021 r.) zaś wg organu odwoławczego, z uwagi na dysponowanie przez skarżącą prawem do konkurencyjnego świadczenia (zasiłku dla opiekuna) – świadczenie pielęgnacyjne mogło być przyznane dopiero od momentu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącej tenże zasiłek (co nastąpiło w lutym 2022 r.). W tak zarysowanym sporze, w ocenie Sądu rację miał organ odwoławczy. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615; dalej u.ś.r.) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 27 reguluje zagadnienie zbiegu praw do świadczeń. Stosownie do ustępu 5 wskazanego przepisu, w przypadku zbiegu uprawnień do: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zestawienie cytowanych wyżej przepisów (art. 27 ust. 5 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) pozwala stwierdzić, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, osobie uprawnionej przysługiwać może tylko jedno z tych świadczeń. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że wykluczona jest możliwość równoczesnego przyznania zainteresowanemu obu konkurujących ze sobą świadczeń, za ten sam okres. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 29.06.2022 r. (sygn. akt I OSK 1586/21) w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. W ocenie NSA, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w cytowanym wyżej art. 27 ust. 5 u.ś.r. - jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. zasiłek dla opiekuna, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia mniej korzystnego i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. Inaczej mówiąc, normatywna przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustaje od chwili wydania decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu innego, konkurencyjnego świadczenia, gdyż nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym strona posiada jednocześnie prawo do innego świadczenia (w tej sprawie: zasiłku dla opiekuna). Skarga upatrywała zasadności zawartego w niej żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku o to świadczenie - w normie zawartej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W ocenie Sądu, powołany wyżej przepis nie może uzasadniać odmiennej, od przyjętej w tej sprawie przez organ odwoławczy - początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonej momentem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej świadczenie konkurencyjne. Po pierwsze bowiem, skoro cytowany wyżej przepis określa najwcześniejszy moment, od którego świadczenie może zostać przyznane, to powyższe oznacza, że świadczenia nie można przyznać za okres sprzed złożenia wniosku przez stronę. Po drugie, na gruncie art. 24 ust. 2 u.ś.r. w literaturze wskazuje się, że wyrażonej tym przepisem zasady nie można traktować jako bezwzględnego nakazu określania terminu początkowego przyznawania świadczenia. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi normę procesową pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może on prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm materialnoprawnych, a w praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. K. Małysa-Sulińska (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, uwaga do art. 24, opubl. Lex 2015. Autorka w zakresie tego poglądu powołuje R. Babińską-Górecką (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/komentarz, Wrocław 2010, s. 296-298). Organ administracji jest zatem uprawniony do przyznania świadczenia od dnia, w którym spełnione będą wszystkie materialnoprawne warunki jego udzielenia. W sytuacji więc, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany okoliczność tę uwzględnić (tak NSA w cyt. wyżej wyroku). Nie może on wówczas pominąć faktu, że spełnienie materialnoprawnych przesłanek przyznania świadczenia nastąpiło już po złożeniu wniosku inicjującego postępowanie. Regułą jest bowiem, iż świadczenie rodzinne może być przyznane jedynie wówczas, gdy spełnione będą wszystkie warunki uzależniającego jego przyznanie. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania decyzji określającej prawo do konkurencyjnego uprawnienia (tu: zasiłku dla opiekuna). Jak przy tym trafnie akcentował NSA w wyroku z dnia 11.05.2022 r. (sygn. akt I OSK 1400/21) rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia winna nastąpić w prawem przewidzianej procedurze. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego (o wyższej wysokości względem zasiłku dla opiekuna), prawo do świadczenia o niższej wysokości, zostało w odpowiedniej procedurze uchylone, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie stanowi materiał konieczny do rozpoznania wniosku (por. także wyrok NSA z 26.08.2022 r., sygn. akt I OSK 1970/21, z 26.07.2022 r., sygn. akt I OSK 1859/21, z 14.07.2022, sygn. akt I OSK 2670/20, z 26.08.2022 r., sygn. akt I OSK 1970/21, z 13.01.2022 r., sygn. akt I OSK 870/21). Jak przy tym wynika ze stanu kontrolowanej sprawy, decyzją Burmistrza Miasta i Gminy M. z 19.03.2022 r. przyznano skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna w z związku z opieką nad mężem. Ten akt został wyeliminowany z obrotu prawnego z dniem 1.02.2022 r., a nastąpiło to decyzją wskazanego organu z 21.02.2022 r. (znak [...]; k. 63 a.a.), ze skutkiem na dzień 1.02.2022 r. Z uwagi więc na to, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, to dopiero fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek (z dniem 1.02.2022 r.) czyniło kompletnym wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w tym znaczeniu, że od wskazanej daty wniosek ten zawierał wymagane dokumenty oraz nie istniała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.ś.r. do przyznania żądanego świadczenia. Zatem, w ocenie Sądu - to luty 2022 r. był miesiącem, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami", w rozumieniu art. 24 ust. 2 u.ś.r. Sąd orzekający w tej sprawie nie podziela stanowiska skargi, iż w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z określeniem daty początkowej tego prawa jako dzień złożenia wniosku inicjującego postępowanie w sprawie, istnieje możliwość wyrównania różnicy między już wypłaconym świadczeniem, a świadczeniem korzystniejszym. Dopuszczalność takiej praktyki nie wynika z przepisów ustawy. Zauważyć należy, że NSA w wyroku z 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20) zasadnie wskazał, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Z przedstawionych wyżej względów, sąd orzekł o oddaleniu skargi, a podstawą prawną rozstrzygnięcia była art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329).