II GSK 486/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie Tadeusz Cysek NSA Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 578/06 w sprawie ze skargi P.-L. M. M. i Wspólnicy Spółka jawna we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki postanawia: zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. UZASADNIENIE Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 578/06, wydanym w sprawie ze skargi P. –L. M. M. i Wspólnicy Spółka Jawna we W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2005 r. nr [....] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki, uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądzono od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej P. –L. M. M. i Wspólnicy Spółka Jawna kwotę 1.100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W świetle akt sprawy wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego: W dniu [...] grudnia 2001 r. K. –P. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w B. wydał dwie decyzje. Jedna z decyzji wydanych w dniu [...] grudnia 2001 r. nr [...] na podstawie art. 155 k.p.a. w związku z art. 96 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), miała za przedmiot rozszerzenie składu osobowego spółki cywilnej P. –L. M. A. M., M. T. M., M. D. M. poprzez wpisanie Z. M.. W decyzji tej wskazuje się na zmianę, za zgodą stron, decyzji – koncesji nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. na prowadzenie apteki typu A o nazwie "O." we W. dla Spółki cywilnej P. –L. o wyżej wymienionym składzie osobowym. W decyzji tej znajduje się zapis o treści "Zezwolenie otrzymuje numer i treść jak w załączeniu". Druga z decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie apteki typu A o nazwie "O." we W. na rzecz przedsiębiorców M. A. M., M. T. M., M. D. M. i Z. M. wspólników spółki cywilnej P. –L. wskazuje jako podstawę prawną art. 33 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej (Dz. U. Nr 105, poz. 452 ze zm.) w związku z art. 98 ust. 4 ustawy o działalności gospodarczej. W decyzji tej znajduje się zapis o treści "Zezwolenie na prowadzenie apteki udzielone jest – wspólnikom spółki cywilnej – na czas nieokreślony pod następującymi warunkami...". W związku z zawarciem przez wspólników umowy spółki jawnej wystąpili oni do K. –P. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w B. z wnioskiem o wprowadzenie w zezwoleniu zmiany, poprzez wskazanie że uprawnionym do prowadzenia apteki jest przedsiębiorcą: P. –L. M. M. i Wspólnicy Spółka Jawna z siedzibą we W., zwana dalej "spółką". Decyzją K. –P. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w B. z dnia [...] sierpnia 2005 r. wprowadzono zmianę do posiadanego przez wspólników zezwolenia na prowadzenie wspomnianej wyżej apteki, poprzez wpisanie jako przedsiębiorcy: P. –L. M. M. i Wspólnicy Spółka Jawna z siedzibą we W. Pobrano od spółki opłatę, o której mowa w art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533 ze zm.), w kwocie 1.900 zł. Stosownie do art. 105 powołanej ustawy za udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki pobierana jest opłata skarbowa w wysokości pięciokrotnego najniższego wynagrodzenia za pracę pracowników, określonego, w drodze rozporządzenia, przez ministra właściwego do spraw pracy i polityki społecznej (ust. 1). Za zmianę zezwolenia lub jego przedłużenie w przypadku wydania zezwolenia na czas ograniczony pobiera się opłatę w wysokości połowy kwoty, o której mowa w ust. 1 (ust. 2). Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 108 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo farmaceutyczne oraz art. 155 k.p.a. Zgodnie z art. 108 ust. 4 pkt a ustawy Prawo farmaceutyczne organy Inspekcji Farmaceutycznej wydają decyzje w zakresie udzielenia, zmiany, cofnięcia lub odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki. Stosownie do art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Załącznik do tej decyzji stanowił tekst jednolity (pismo K. –P. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w B. z nr [....]). W następstwie odwołania spółki decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [....] Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 w związku z art. 99 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne. W myśl art. 99 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Zgodnie z art. 112 ust. 1 pkt 1 ustawy zadania Inspekcji Farmaceutycznej określone w ustawie wykonuje Główny Inspektor Farmaceutyczny, jako centralny organ administracji rządowej, przy pomocy Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego, zaś w świetle ust. 3 powołanego wyżej artykułu w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji Farmaceutycznej, organem pierwszej instancji jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, a jako organ odwoławczy - Główny Inspektor Farmaceutyczny. Stosownie zaś do art. 115 pkt 4 ustawy Prawo farmaceutyczne Główny Inspektor Farmaceutyczny pełni funkcje organu II instancji w stosunku do decyzji wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. Według stanowiska zajętego przez organ odwoławczy organ I instancji w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazał art. 155 k.p.a., który stanowi podstawę do zmiany każdej decyzji, w tym również zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Takiej podstawy nie stanowi przepis art. 553 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.), zwanego dalej "k.s.h.", w myśl którego spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. Omawiany przepis, jak przyjął organ odwoławczy, stanowi o przejściu na spółkę przekształcaną wszystkich zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane spółce przed jej przekształceniem. Rozstrzyga zatem o wstąpieniu przez spółkę przekształconą w uprawnienia spółki przekształcanej wynikające m.in. z zezwolenia wydanego przed przekształceniem. Nie przyznaje jednak organowi administracji publicznej właściwemu w danej sprawie uprawnienia do zmiany wydanego zezwolenia. Uprawnienie takie wynika wyłącznie z art. 155 k.p.a. Toteż zmiana stanu faktycznego dotyczącego wykonywanej działalności gospodarczej powoduje konieczność wydania decyzji o zmianie udzielonego zezwolenia. W niniejszej sprawie nie wchodzi w grę zastąpienie wydanego zezwolenia innym zezwoleniem dotyczącym innego podmiotu lub innego zakresu i obszaru działania zezwolenia, jak to podnosiła spółka. Organ odwoławczy nie dopatrzył się także naruszenia prawa w obowiązku uiszczenia przez spółkę opłaty, o której mowa w art. 105 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, skoro w sprawie miała miejsce decyzja o zmianie zezwolenia, w zakresie o którym wyżej mowa. W wyniku skargi spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 578/06, jak to już wskazano na wstępie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 155 k.p.a. Jak podkreślił Sąd I instancji, powołując się na art. 99 ustawy Prawo farmaceutyczne, apteka mogła być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na jej prowadzenie, zaś prawo do uzyskania zezwolenia posiadał wyłącznie farmaceuta, który był przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 19 lipca 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 2 ust. 2 i 3 ustawy Prawo działalności gospodarczej przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, która zawodowo we własnym imieniu podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą, a także wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Zezwolenie K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w B. z dnia [...] grudnia 2001 r. na prowadzenie apteki udzielone zostało na rzecz przedsiębiorców - wspólników spółki cywilnej M. M., M. M., M. M. i Z. M., a nie na rzecz spółki cywilnej i nie stanowiło majątku wspólnego wspólników spółki cywilnej, o którym mowa w art. 26 § 5 Kodeksu spółek handlowych. Wprawdzie w świetle art. 553 § 1 k.s.h. spółce przekształconej przysługują prawa i obowiązki spółki przekształconej to jednak w rozpoznawanej sprawie należy podnieść, że przekształcona spółka cywilna nie posiadała zezwolenia na prowadzenie apteki. W takiej sytuacji przekształconej spółce jawnej, nie może przysługiwać prawo, którego nie posiadała przekształcona spółka. Jak wskazał Sąd I instancji w trybie art. 155 k.p.a., będącego podstawą decyzji organu I instancji, możliwa jest zmiana ostatecznej decyzji w zakresie jej przedmiotu, nie zaś podmiotu decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1991 r. sygn. akt IV SA 1377/90, ONSA 1991/2/37). Utworzona spółka jawna nie była stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki, dlatego też nie można mówić o następstwie prawnym czy też sukcesji decyzji administracyjnej po stronie powstałej spółki. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Farmaceutyczny. Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarga kasacyjna została oparta na przepisie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", jednakże bez wskazania, który z przepisów tej ustawy został naruszony. Zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji, że zezwolenie, którego dotyczyła decyzja będąca przedmiotem skargi, zostało wydane w dniu [...] grudnia 2001 r. i z tego względu nie podlega zmianie, podczas gdy w świetle akt sprawy dokument wystawiony przez organ I instancji w piśmie z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [....] jest tekstem jednolitym zezwolenia stanowiącego załącznik do decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...], zmieniającej koncesję (obecnie zezwolenie) wydaną w dniu [...] grudnia 1997 r. dla spółki cywilnej P. –L. w składzie M. A. M., M. T. M., M. D. M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na tle podobnego stanu faktycznego postanowieniem z dnia 8 lipca 2008 r. wydanym w sprawie II GSK 209/08 Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., przedstawił składowi 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne: "Czy w przypadku udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, o jakim mowa w art. 99 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (jedn. tekst Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271) osobom fizycznym prowadzącym działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej, która następnie została przekształcona w spółkę osobową prawa handlowego, spółka przekształcona pozostaje podmiotem tego zezwolenia na podstawie art. 553 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.). Rozstrzygnięcie przedstawionego wyżej zagadnienia prawnego może mieć istotny wpływ na kierunek rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Uzasadnia to zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, stosownie do przepisu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do czasu rozstrzygnięcia wspomnianego wyżej zagadnienia prawnego. Można dodać, iż potrzeby zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie nie kwestionował pełnomocnik spółki. W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w sprawie.