III SA/Gl 393/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w W. na decyzję Szpitala [...] w Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Szpitala [...] w Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Szpital [...] w Z. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej: organ), działając m.in. na podstawie art. 16 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) odmówił Stowarzyszeniu A w W. (dalej: wnioskodawca, strona skarżąca) udzielenia informacji publicznej w zakresie pkt 6 wniosku z [...] r. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z [...] r. strona skarżąca zwróciła się do Szpitala [...] w Z. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. informacji u jakiej liczby osób hospitalizowanych w placówce w czasie od 4 marca do daty otrzymania wniosku potwierdzono zakażenie wirusem SARS-CoV-2, 2. informacji ilu pacjentów zakażonych SARS-CoV-2 jest hospitalizowanych na dzień otrzymania wniosku?, 3. informacji jaka liczba osób, które zmarły w szpitalu od 4 marca do dnia poprzedzającego dzień wykonania wniosku, miało dodatni wynik testu na SARS-CoV-2?, 4. informacji o tym, czy w placówce funkcjonuje izba przyjęć /szpitalny oddział ratunkowy, w którym mogą być przyjmowane osoby z podejrzeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, a) jeśli tak, prosimy o podanie nazwy takiego oddziału lub oddziałów, b) jeśli tak, prosimy o udostępnienie dokumentu określającego procedury na wypadek konieczności przyjęcia takiego pacjenta na izbie przyjęć/oddziale ratunkowym, 5. informacji czy przyjmowanie pacjenta z podejrzeniem SARS-CoV-2 odbywa się w budynku placówki czy jest oddzielne miejsce wyznaczone do tego działania, 6. treści wszystkich dokumentów opisujących procedury na oddziałach i w poradniach szpitalnych oraz na blokach operacyjnych i porodowych, wprowadzone w placówce w odniesieniu do zagrożenia epidemicznego związanego z wirusem SARS-CoV-2 , 7. informacji o rodzaju środków ochrony osobistej, dostępnych w placówce: ich wykaz, ich ilość na dzień otrzymania niniejszego wniosku, 8. informacji, czy w szpitalu przeprowadza się testy na obecność wirusa SARS-CoV-2? a) jeśli tak to jaki to jest typ testu i jaki jest średni czas oczekiwania na wynik?, b) jeśli tak, to ile testów na obecność SARS-CoV-2 wykonano w szpitalu do dnia otrzymania wniosku?, 9. informacji, jaka jest procedura postępowania z pacjentem podejrzanym o zakażenie SARS-CoV-2, w czasie oczekiwania na wynik testu, 10. informacji czy wobec personelu zatrudnionego w szpitalu wprowadzono zakaz wypowiadania się o sytuacji w szpitalu, jeżeli tak to prosimy o udostępnienie treści komunikatu przekazanego personelowi szpitala. Organ, pismem z [...] r. udzielił stronie skarżącej żądanych informacji w zakresie pkt 1-5 i 7-10. Odnośnie punktu 6 wniosku poinformował natomiast, że odmawia udostępnia informacji publicznej, a stosowna decyzja w tym zakresie zostanie przesłana odrębnym pismem. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Szpital [...] w Z. odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie punktu 6 wniosku. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskowane dokumenty są dokumentami o charakterze wewnętrznym, mają charakter organizacyjny, bowiem określają zasady działania w określonych sytuacjach, nie są jednak skierowane do podmiotów zewnętrznych, a zatem nie podlegają udostępnieniu. Zostały wytworzone tylko na potrzeby organu i są skierowane do podległego personelu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony wolności i praw podmiotu gospodarczego, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego konstytucyjnych warunków, - art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja publiczna podlegająca ochronie wyrażonej w art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p. Argumentując zasadność złożonej skargi, Stowarzyszenie wskazało, że zarówno podstawa prawna, jak i uzasadnienie skarżonej decyzji nie pozwalają na prawidłowe sporządzenie odwołania. Odmowa dostępu do informacji publicznej następuje w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., tymczasem uzasadnienie skarżonej decyzji nie wskazuje na to, że organ miał na celu ochronę dóbr określonych w tym przepisie, czy też w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że zdaniem organu wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, natomiast przedmiotem odmowy udostępnienia informacji publicznej może być wyłącznie informacja publiczna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że nie sposób zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, że procedury epidemiczne, które nie są zbiorem wypracowanych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, są informacją publiczną. Wytyczne jednostek administracyjnych stanowią jedynie zalecenia dla wypracowania właściwego trybu postępowania zarządzających podmiotami medycznymi. W zakresie procedur w czasie wystąpienia koronawirusa brak jest ogólnodostępnych badań i wytycznych dotyczących tej jednostki chorobowej i uznanych za prawidłowe sposobów prowadzenia procesu diagnostycznego w każdym zaistniałym przypadku medycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli, jest zaskarżona decyzja z [...]r., którą organ odmówił udostępnienia informacji określonej w pkt 6 wniosku stwierdzając, że żądane dokumenty są dokumentami wewnętrznymi o charakterze organizacyjnym, a tego rodzaju dokumenty nie stanowią informacji publicznej i nie powinny podlegać udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji wymaga weryfikacji, a sama decyzja uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony: 1. przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej, 2. przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., 3. przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, bądź 4. przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Należy przy tym wskazać, że przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p., stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji, ma zastosowanie jedynie w dwóch przypadkach, tj. wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania oraz spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Niedopuszczalne jest zaś wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu komentowanej ustawy. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12 oraz z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 872/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jeżeli zatem wnioskodawca żąda informacji publicznych, które nie mają charakteru informacji publicznych, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016 r., str. 314 - 315). Innymi słowy, jeżeli ustawa nie znajduje zastosowania w konkretnej sprawie, to nie można wykonać dyspozycji jej art. 16, nakazującego wydanie decyzji administracyjnej w razie odmowy udzielenia informacji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skoro organ uznał, że żądane przez stronę skarżącą dokumenty, opisujące procedury na oddziałach i poradniach szpitalnych oraz na blokach operacyjnych i porodowych, wprowadzone w placówce w odniesieniu do zagrożenia epidemicznego związanego z wirusem SARS-CoV-2 nie stanowią informacji publicznej, to wydana na tej podstawie decyzja odmawiającą udostępnienia informacji publicznej jest wadliwa i konieczne jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Tak, jak już bowiem podkreślono wyżej, w przypadku uznania, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, brak jest podstaw do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji podstaw do wydawania decyzji w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. tej ustawy. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podziela stanowisko i jego argumentację zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 29 września 2020 r., sygn. II SA/BK 503/20 w sprawie ze skargi strony skarżącej w podobnej sprawie (wyrok dostępny w bazie CBOiS). Jednocześnie Sąd podziela stanowisko organu administracji, że wnioskowane dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. Podkreślić należy, że chociaż ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jak wskazał NSA w wyroku z 5 października 2017 r. I OSK 3255/15 "jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). Do takich informacji niepublicznych w orzecznictwie zaliczono: wewnętrzną korespondencję elektroniczną, informacje techniczne dotyczące narzędzi używanych przez podmiot, opinie ekspertów, terminarz spotkań oraz inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu. Żądana informacja dotycząca wnioskowanych dokumentów ma związek z wewnętrzną organizacją pracy danego podmiotu i nie wiąże się ze sprawą publiczną, a w konsekwencji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 tej ustawy.