I OSK 1761/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 603/22 odrzucającego skargę D. R. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia rodzicielskiego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej Sąd I instancji/Sąd Wojewódzki), postanowieniem z 24 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 603/22, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", odrzucił skargę D. R. (dalej Skarżąca) na bezczynność Wojewody [...] (dalej Wojewoda) w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia rodzicielskiego. Sąd I instancji uznał, że w złożonej 25 kwietnia 2022 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) skardze na bezczynność Wojewody w sprawie ustalenia prawa do świadczenia rodzicielskiego Skarżąca wskazała, że wniosek o ustalenie prawa do ww. świadczenia złożyła 10 października 2018 r., zaś decyzja w tej sprawie została wydana [...] marca 2020 r. Decyzją tą Wojewoda odmówił Skarżącej przyznania świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego w okresie od 27 września 2018 r. do 26 września 2019 r., tj. w okresie w którym zastosowanie miały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Sąd Wojewódzki wskazał przy tym, że decyzja ta została skutecznie doręczona Skarżącej 23 marca 2020 r., natomiast skarga na bezczynność Wojewody została wniesiona po zakończeniu przez Wojewodę postępowania w sprawie z wniosku Skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego. Zdaniem Sądu I instancji, wniesiona skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ przeszkodę do jej merytorycznego rozpoznania stanowi okoliczność wniesienia skargi w dacie, w której Wojewoda zakończył już postępowanie wszczęte wnioskiem Skarżącej z 10 października 2018 r., wydając 10 marca 2020 r. decyzję załatwiającą sprawę administracyjną. Sąd Wojewódzki powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, zgodnie z którą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że w uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, a nie historyczny, natomiast nie można zaakceptować koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od postanowienia Sądu I instancji, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisu postępowania, to jest art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż postępowanie administracyjne prowadzone przez Wojewodę zostało zakończone w przewidziany prawem sposób, pomimo że organ do tej pory nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia dotyczącego żądania zawartego we wniosku Skarżącej, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. naruszenie przepisu postępowania, to jest art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd Wojewódzki skargi na bezczynność Wojewody i niestwierdzenie przez wskazany Sąd, że organ dopuścił się bezczynności, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3. naruszenie przepisu postępowania, to jest art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie przez Sąd I instancji niedopuszczalności wniesionej skargi, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 4. ewentualnie naruszenie prawa materialnego, to jest art. 32 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, iż w niniejszej sprawie Wojewoda posiada uprawnienie do zmiany decyzji z [...] marca 2020 r., gdyż 29 grudnia 2020 r. Skarżąca wysłała informację o odmowie przyznania świadczeń na rzecz rodziny w [...] w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, podczas gdy organ nie zmienił decyzji w przewidzianym przez art. 35 § 3 k.p.a. terminie i tym samym dopuścił się bezczynności. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Sądu I instancji w całości oraz rozpoznanie skargi na bezczynność Wojewody i jej uwzględnienie w całości poprzez: 1. zobowiązanie Wojewody na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do niezwłocznego uchylenia jego dwóch postanowień z [...] stycznia 2020 r., a także do zmiany decyzji z [...] marca 2020 r., poprzez przyznanie świadczenia rodzicielskiego Skarżącej zgodnie z jej wnioskiem z 10 października 2018 r., a wszystko to w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia Wojewodzie prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. zobowiązanie Wojewody na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 i art. 149 § 1b p.p.s.a. do uznania uprawnienia Skarżącej do świadczenia rodzicielskiego na podstawie jej wniosku skarżącej złożonego 10 października 2018 r.; 3. stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wojewoda w niniejszej sprawie dopuścił się bezczynności; 4. przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od Wojewody na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie [...] (trzynastu tysięcy) złotych; 5. zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w obu instancjach, w tym wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył przez zarzucenie Sądowi I instancji naruszenie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a oraz art. 149 § 1 pkt 3, w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Uchybienie to miało polegać na przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, że postępowanie wszczęte wnioskiem Skarżącej z 10 października 2018 r. zostało, w ocenie Sądu I instancji, zakończone decyzją Wojewody z [...] marca 2020 r. i Wojewoda nie jest w bezczynności, a wniesiona skarga jest niedopuszczalna, gdyż została wniesiona po wydaniu ww. decyzji. Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast art. 149 § 1a p.p.s.a. stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei zgodnie art. 149 § 2 p.p.s.a sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność w sytuacji, gdy skarga ta została wniesiona po wydaniu przez organ administracji decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Zajmując takie stanowisko, Sąd I instancji trafnie posiłkował się argumentacją wyrażoną w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. Z sentencji tej uchwały wynika, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie przytoczył argument podniesiony we wspomnianej uchwale, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, a nie historyczny, natomiast nie można zaakceptować koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu omawianej uchwały, wedle którego istotą skargi na skargi na bezczynność jest protest strony postępowania wobec istniejącego w tymże postępowaniu – w momencie inicjowania kontroli sądowoadministracyjnej – stanu bezczynności lub przewlekłości. Środek prawny w postaci skargi na bezczynność ma bowiem przede wszystkim na celu – w razie uwzględnienia skargi, a więc w istocie stwierdzenia, że w dacie wniesienia skargi organ dopuścił się bezczynności – zobligowanie organu administracji do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (ewentualnie do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa). Cel taki nie istnieje, jeśli w momencie wniesienia skargi na bezczynność postępowanie to już się nie toczy. W takiej sytuacji dopuszczenie możliwości merytorycznego rozpoznania skargi – jak trafnie zauważono w uzasadnieniu uchwały w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19 – mogłoby prowadzić do tego, że skarga na bezczynność mogłaby być składana nawet po kilku czy kilkunastu latach po zakończeniu postępowania, którego ta skarga dotyczy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podzielił argumentacji przedstawionej w złożonej skardze kasacyjnej. Zauważyć bowiem należy, że ze skargi z 25 kwietnia 2022 r. wynika bezsprzecznie, że dotyczy ona bezczynności Wojewody w rozpoznaniu wniosku Skarżącej z 10 października 2018 r., który jak wynika z akt sądowych sprawy, a w szczególności z decyzji Wojewody z [...] marca 2020 r. nr [...] został załatwiony ww. decyzją. Wynika to bezsprzecznie z uzasadnienia tejże decyzji. Niesporne w sprawie jest również to, że ww. decyzja Wojewody została osobiście odebrana przez Skarżącą 23 marca 2020 r. Decyzja ta nie została również przez nią również zaskarżona odwołaniem. Nie można zgodzić się zatem z argumentacją Skarżącej, że Wojewoda pozostaje w bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku Skarżącej z 10 października 2018 r., gdyż sprawę tę już załatwił decyzją merytoryczną z [...] marca 2020 r., na co słusznie wskazał Sąd I instancji. W związku z faktem, że Skarżąca tak, a nie inaczej określiła przedmiot swojej skargi z 25 kwietnia 2022 r. na bezczynność Wojewody - nie można zaaprobować stanowiska pełnomocnika Skarżącej zaprezentowanego w złożonej skardze kasacyjnej, że złożona skarga na bezczynność Wojewody dotyczyła nie tylko wniosku Skarżącej z 10 października 2018 r. ale i jej pisma z 30 grudnia 2020 r., którym to pismem Skarżąca przedłożyła organowi decyzję z [...] grudnia 2020 r. Urzędu do Spraw Młodzieży w [...], którą odmówiono Skarżącej przyznania świadczenia rodzicielskiego. Z przedstawionych względów Sąd I instancji nie naruszył art. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec natomiast stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowego odrzucenia skargi przez Sąd I instancji brak było również podstaw do rozpoznawania przez ten Sąd zarzutów dotyczących naruszenia przepisu art. 149 p.p.s.a. W tym miejscu przywołać należy pogląd, że na skutek wystąpienia jednej z przesłanek zawartych w art. 58 § 1 lub art. 161 p.p.s.a. droga do wydania wyroku była zamknięta (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; wyd. 5, s. 515, uw. 1; J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 889-890, nb 1, 2). Nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podstawową przesłanką uzasadniającą dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny jest ustalenie, że dana sprawa podlega rozpoznaniu przed sądem administracyjnym, a stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości. Tym samym skoro prawidłowo Sąd I instancji skargę odrzucił, to niedopuszczalnym byłaby kontrola zaskarżonego postanowienia w zakresie oceny naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.