I SA/Sz 665/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska, Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Protokolant Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ONW na 2008 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz T. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W dniu [...] roku do Biura Powiatu [...]Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek Pana [...] o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanej dalej "płatnością ONW" na rok 2008. Do płatności została zgłoszona powierzchnia [...]ha. Gospodarstwo Pana [...]zostało wytypowane do kontroli na miejscu. Z kontroli sporządzono raport nr [...], który w związku z wykrytymi nieprawidłowościami został przekazany Producentowi w dniu [...]roku, następnie po wprowadzeniu do raportu korekt, kopie raportu przekazano w dniu [...]roku. W wyniku kontroli na miejscu stwierdzono, iż Pan [...]prowadzi działalność rolnicza na obszarze [...]ha. Dla działek rolnych oznaczonych identyfikatorem [...]nie stwierdzono deklarowanej grupy upraw. Producent dla działki rolnej K wskazał we wniosku o przyznanie płatności, w oświadczeniu o sposobie wykorzystywania działek rolnych mieszankę wieloletnią traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, natomiast inspektorzy terenowi nie potwierdzili tej deklaracji. Dla działki [...]stwierdzono mniejszą powierzchnię od powierzchni deklarowanej przez producenta we wniosku o przyznanie płatności. W dniach [...]odbyły się spotkania Pana [...]z inspektorem terenowym odpowiedzialnym za przeprowadzenie kontroli w gospodarstwie, w sprawie omówienia wyników kontroli zrealizowanej metodą FOTO. Ze spotkania z producentem zostały sporządzone notatki, w których zamieszczono wyjaśnienia Producenta i inspektora dotyczące działek rolnych oznaczonych identyfikatorem [...]- oraz Pan [...]wyjaśnił, iż na działce rolnej [...]wczesną wiosną była posiana mieszanka roślin motylkowych z trawami, w wyniku suszy pierwsze wzeszły trawy, a motylkowe wzeszły po opadach. Wskazał, że mieszanka roślin motylkowych z trawami "jest na tej działce faktem". Natomiast działka rolna [...] jest położona w bliskiej odległości od rozlewiska wodnego, które po opadach deszczu i zatkanym drenie powiększyło swoją powierzchnię wylewając na łąkę. Do Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego ARiMR z siedzibą w [...]w dniu [...]roku wpłynęło odwołanie Pana [...], od wyników kontroli gospodarstwa przeprowadzonej w dniu [...]roku, w którym skarżący wnosi o przeprowadzenie ponownej kontroli gospodarstwa. W dniu [...]roku Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego ARiMR z siedzibą w [...]wystosował do Pana [...]pismo informując, iż kontrola przeprowadzona w dniu [...] roku przez konsorcjum "[...]" S.A. [...]działającego na zlecenie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa została przeprowadzona właściwie. W dniu [...]roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w [...]decyzją nr [...]przyznał Panu [...]po potrąceniu kwoty w wysokości [...]zł płatność ONW na rok 2008 w łącznej wysokości [...]zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż kwota płatności ONW została pomniejszona ze względu na nieprzestrzeganie norm, tj. stwierdzenie w wyniku kontroli gospodarstwa Pana [...], iż działka rolna I nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. W dniu [...] roku do Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w [...]wpłynęło odwołanie Pana [...]od wskazanej powyżej decyzji. Skarżący wniósł zastrzeżenia dotyczące jakości i rzetelności przeprowadzenia kontroli w tym związane z nałożeniem sankcji w wysokości pomniejszenia o 3% całości płatności ONW z powodu nieprzestrzegania zasad dobrej kultury rolnej na części łąki, która nie była skoszona do 31 lipca. Pan [...]wskazał, iż jego gospodarstwo podlega planowi rolnośrodowiskowemu, stąd obowiązującym wnioskodawcę terminem na wykoszenie łąk jest 31 października. Do odwołania skarżący załączył protokół z szacowania zakresu i wysokości szkód sporządzony przez Komisję powołaną Zarządzeniem Wojewody [...]oraz oświadczenia członków komisji. Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego Agencji w dniu [...]roku wydał decyzję [...] w której utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji bowiem w wyniku dokonania prawnej i merytorycznej oceny zasadności zaskarżonej decyzji uznał, że została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ I instancji, wobec obowiązujących Skarżącego terminów koszenia wyznaczonych wymogami dotyczącymi kośnego użytkowania łąk wskazanych w rozporządzeniu dotyczącym minimalnych norm, zgodnie z którymi koszenie odbywa się w terminie do dnia [...]. odstąpił od zastosowania zmniejszenia płatności z powodu zastosowania przez inspektorów terenowych kodów DR14 ( kod dotyczący działek rolnych informujący o braku przestrzegania norm DKR) dla działek rolnych dla której jako uprawę stwierdzoną wskazano łąkę. Jednak inspektorzy stwierdzili, iż część działki rolnej I wynoszącej [...]ha stanowi ugór. Zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2007 roku poz. 306 nr 46) uznaje się. że grunt był ugorowany, jeżeli grunt ten podlegał co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. W dniu [...]roku do Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego z siedzibą w [...]wpłynęła skarga na decyzję organu II instancji. Pan [...]wskazał, iż w decyzji organu odwoławczego występuje wiele nieprawidłowości i wykluczających się dat. Skarżący wskazał, iż pomiary działki [...] jak również stwierdzenia dotyczące występowania ugoru na raporcie z kontroli przed korektą i te po korekcie różnią się od siebie. Do skargi została załączona kopia raportu z kontroli ( cztery strony). W odpowiedzi na skargę Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego ARMiR z siedzibą w [...]wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art.145 p.p.s.a. sąd administracyjny może uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc nie każde naruszenie przepisów prawa daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie przywołanych powyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności zarówno z przepisami procesowymi, jak i z normami prawa materialnego, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja winna być uchylona, albowiem narusza przepisy postępowania, w stopniu w którym mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spór w sprawie dotyczy, stanu faktycznego sprawy, który następnie stał się podstawą zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia a mianowicie ustalenia, iż działka rolna I nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. W świetle art. 10 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Dz.U.07.64.427) zwanej dalej ustawą w sprawie ONW pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w rozporządzeniu nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich -EFRROW, Dz.U. UE. L 2005.227.1) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", wydanego na podstawie art.29 ust.1 pkt 1 ustawy w sprawie ONW. W § 2 wspomnianego rozporządzenia wskazano, że płatność ONW przyznaje się rolnikowi, w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników: 1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391); 2) jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia wymienionego we wprowadzeniu do wyliczenia, zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wynosi co najmniej 1 ha; 3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, wynoszącej nie więcej niż 300 ha; 4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Natomiast wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni do płatności ONW, po uwzględnieniu zmniejszeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości i stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego. Ustalając stan faktyczny sprawy organ powinien w pierwszej kolejności zbadać, więc czy wnioskodawca, któremu nadano numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów spełnia warunki uprawniające do przyznania wnioskowanej pomocy finansowej, w tym m.in. czy grunty rolne utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej zgodnie z normami oraz ustalić faktyczną powierzchnię działek rolnych. Przy ustalaniu okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy organ powinien stać na straży praworządności i co do zasady stosować przepisy Kpa, a także zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art.21 ust.1 i ust. 2 ustawy w sprawie ONW). Organy administracji publicznej w toku postępowania, w myśl art.7 Kpa, zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona w tym przepisie zasada prawdy materialnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, która ma ogromne znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji do prawidłowej subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod właściwą normę prawną. W myśl tej zasady organy administracji zobligowane są do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Gwarancje znajdujące się w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym w art. 77 Kpa, z którego wynika obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zapewniają realizację zasady prawdy obiektywnej. Organ oceniając materiał dowodowy nie może pominąć żadnego z zebranych dowodów, a oceny całokształtu materiału dowodowego powinien dokonać z uwzględnieniem zasady swobodnej oceny dowodów (art.80 Kpa). Organ oceniając znaczenie i wartość dowodów dla sprawy może odmówić poszczególnym dowodom wiarygodności, jednakże w taki przypadku obowiązany jest do wskazania przekonywujących podstaw dokonanej oceny i dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, by nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, ponadto ocena ta powinna być oceną wszechstronną, a organ dokonując oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy (por. komentarz do art.77 Kpa w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2009, wyd. III). Wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności w myśl postanowień art.107 §3 Kpa organ powinien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji. Tego zabrakło w decyzji, która była przedmiotem kontroli Sądu. Ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji jedynie do stwierdzenia że " inspektorzy stwierdzili, iż część działki rolnej I wynoszącej 2,07 ha stanowi ugór" bez koniecznego odniesienia się do przedstawionych dowodów przez skarżącego, to jest do oświadczeń załączonych do odwołania jak również do protokołu z zakresu szacowania szkód oraz brak próby wyjaśnienia okoliczności podnoszonych przez skarżącego stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organ swoje ustalenia oparł jedynie na wynikach kontroli, które to od początku były kwestionowane przez Rolnika. W rozpoznawanej sprawie Sąd dopatrzył się naruszenia art. 7 Kpa oraz art. 77 §1, a w konsekwencji nieprzestrzegania reguł postępowania przyjętych w Kpa również naruszenie art.8 Kpa, który zobowiązuje organy do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do Państwa, a także stwierdził naruszenie przepisów: art. 80 Kpa i art. 107 § 3 Kpa uznając, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co dało podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, lit. c) w związku z art. 134 i art.135 u.p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę należy wyjaśnić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności niezbędne do przyznania wnioskowanej pomocy, w tym ustalić, czy rzeczywiści na spornej działce wystąpił ugór, odnieść się przedłożonych dowodów w razie konieczności przeprowadzić dowód ze świadków na okoliczność wykonania zabiegów na kwestionowanej działce rolnej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.