II SAB/Gl 48/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi T. B. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie przyznania zasiłku stałego oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia 4 kwietnia 2022 r. T. B. (skarżący) wniósł dwie skargi na bezczynność Prezydenta Miasta S. (dalej organ, organ w S.). Pierwsza dotyczyła sprawy rozpoznania jego wniosku o przyznanie zasiłku stałego. Druga dotyczyła sprawy rozpoznania jego wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Wyjaśnił, że postępowanie było zawieszone do czasu rozstrzygnięcia o stopniu niepełnosprawności. Ostatecznie zaś o stopniu niepełnosprawności skarżącego orzekł Sąd Rejonowy w S., który w dniu [...] (sygn.[...]) wydał wyrok w tej sprawie. Skarżący podał także, że w dniu 31 stycznia 2021 r. jego pełnomocnik udał się wraz z powyższym wyrokiem oraz wnioskiem do organu. Następnie organ zlecił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez MOPS w G. Według skarżącego organ chciał sprawę przekazać do G., gdyż tam skarżący przebywał w areszcie. Jednak było to działanie bezpodstawne, gdyż sprawa dotyczy zasiłku za okres, kiedy przebywał w S. i nie był jeszcze w [...] areszcie tj. okresu od stycznia 2020 r. do 17 czerwca 2021 r. Skarżący wskazał również, że wobec ignorowania wniosków jego pełnomocnika oraz dalszej zwłoki w dniu 21 lutego 2022 r. zwrócił się do organu ze skargą, po czym organ zawiadomił go o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 22 kwietnia 2022 r., a to z uwagi na skomplikowany charakter postępowania administracyjnego. W tym kontekście skarżący zarzuca, że wobec informacji o wszczęciu postępowania w dniu 31 stycznia 2022 r. sprawa powinna zostać wyjaśniona do 28 lutego 2022 r. lub powinien zostać przedłużony termin na jej załatwienie . W związku z tym, że według skarżącego działający w jego imieniu pełnomocnik był wielokrotnie zbywany skarżący domaga się także przyznania kwoty 5000 zł zadośćuczynienia bezpośrednio jego pełnomocnikowi za "wyrządzone krzywdy, nerwy oraz poświęcony czas". W piśmie z dnia 5 maja 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę organ wskazał na jej bezzasadność oraz wyjaśnił, że w dniu 4 maja 2020 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie mu zasiłku stałego. W trakcie zaś postępowania ustalono, że skarżący wystąpił do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, a następnie wniósł odwołanie od wydanego przez ten zespół orzeczenia uznającego skarżącego za osobę niepełnosprawną w stopniu lekkim. Organ wskazał jednocześnie, że w związku z tym okolicznościami postępowanie w sprawie zasiłku stałego zostało zawieszone, a skarżącemu z urzędu przyznano zasiłek okresowy. W okresie tego zawieszenia w dniu 12 listopada 2021 r. zwrócono się do ośrodka pomocy społecznej w G. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego dotyczącego skarżącego, który przebywał na obszarze działania tego ośrodka. Wywiad ten przeprowadzono dopiero w dniu 27 stycznia 2022 r., zaś do organu wpłynął on w dniu 4 lutego 2022 r. Z treści wywiadu wynikało, że wobec skarżącego Sąd Rejonowy w S. wydał wyrok, w którym uznano go za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Organ wskazał także, że skarżący w ramach postępowania administracyjnego wyznaczył pełnomocnika w osobie A. K., z którym próbowano nawiązać kontakt, a który potem oświadczył, że dostarczył wskazany powyżej wyroku do organu pod koniec stycznia 2022 r., a to w związku z ubieganiem się przez skarżącego o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Wyrok ten został dostarczony do Działu Świadczeń Rodzinnych, a następnie przekazany wraz aktami sprawy do organu w G. Po uzyskaniu zaś tego wyroku przez pracownika socjalnego podjęte zostały niezwłoczne działania zmierzające do podjęcia zawieszonego postępowania, o których skarżący był informowany. Skarżący otrzymał przy tym informację o przedłużeniu postępowania, podjęciu zawieszonego postępowania oraz decyzję przyznającą wnioskowany zasiłek stały. Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 8 czerwca 2022 r. zarządzono rozdzielenie wniesionych przez skarżącego skarg na bezczynność Prezydenta Miasta S. na dwie sprawy, pierwszą – w przedmiocie zasiłku stałego (obecnie rozpoznawana sprawa) oraz drugą w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego (sygn. akt II SAB/Gl 58/22). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej w skrócie: p.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli jest postępowanie administracyjne w przedmiocie zasiłku stałego. Tymczasem w skardze jest mowa także o sprawie dotyczącej zasiłku pielęgnacyjnego. W związku z tym należy wyjaśnić, że ta druga sprawa podlegała odrębnemu rozpoznaniu przez tutejszy Sąd (sygn. akt II SAB/Gl 58/22), a okoliczności związane z rozpatrywaniem przez organ tamtej sprawy nie mogły być brane pod uwagę w ramach kontroli sprawowanej przez Sąd w obecnie rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt sprawy wniosek o przyznanie zasiłku stałego został złożony przez skarżącego w dniu 4 maja 2020 r. (wynika to ze sporządzonego w tej dacie "Protokołu ze zgłoszenia telefonicznego"). Natomiast w dniu 14 maja 2020 r. organ wydał postanowienie nr[...], w którym zawiesił postępowanie w sprawie przyznania zasiłku stałego (karta 55 akt administracyjnych). Postanowienie to zostało doręczone skarżącemu (karta 51 akt administracyjnych). Jako podstawę zawieszenia wskazano art. 106 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.) oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano na brak ostatecznego rozstrzygnięcia dotyczącego kwestii niepełnosprawności skarżącego. Skarżący nie wniósł zażalenia na powyższe postanowienie. Postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania zostało wydano w dniu 15 kwietnia 2002 r. tj. po dacie wniesienia przez skarżącego skargi na bezczynność. W tej samej dacie organ wydał decyzję przyznającą skarżącemu zasiłek stały. Mając na względzie wskazane powyżej okoliczności faktyczne istotnego znaczenia nabiera wyjaśnienie, na czym w obowiązującym stanie prawnym polega bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Bezczynności wskazanej w tym właśnie przepisie p.p.s.a. dotyczy rozpoznawana skarga. Bezczynność organu ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., nie podejmuje on żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Oznacza to, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek. Pierwszą przesłanką jest istnienie ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania. Drugą przesłanką jest brak podjęcia tego działania w terminach określonych przepisami postępowania. Powyższe oznacza, że zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Stwierdzenie zaś przez Sąd braku działania pomimo takiego obowiązku, przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Z art. 35 § 1 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). W realiach rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie ma to, że jak wynika z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów tych nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania. Jak bowiem wynika z przedstawionych powyżej ustaleń postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego o przyznanie zasiłku stałego zostało skutecznie zawieszone przez organ w dniu 14 maja 2020 r. Postanowienie o pojęciu postępowania wydano zaś dopiero po wniesieniu skargi w rozpoznawanej obecnie sprawie. Zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w k.p.a., w tym wstrzymuje określone w art. 35 k.p.a. terminy rozpoznania sprawy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażany w orzecznictwie oraz doktrynie pogląd, iż funkcjonujące w obrocie prawnym ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłości (za okres zawieszenia), związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia (kwestionowania we właściwym trybie i toku) tego postanowienia. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny, podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 września 2021 r. sygn. II OSK 1470/21, z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. I OSK 1222/15, z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. II OSK 1380/07, postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 1992 r. II SA 697/92; Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2016, s. 467). Jednocześnie stwierdzić należy, że w sprawie nie wystąpiła okoliczność oczywistego braku podstaw do zawieszenia postępowania. Dostrzec przy tym należy, że jak wynika z akt sprawy zawiadomieniem z dnia 24 marca 2022 r. organ zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 22 kwietnia 2022 r., przy czym jako powód przedłużenia wskazano skomplikowany charakter postępowania administracyjnego. Na zawiadomienie z tej daty skarżący wskazuje także w swojej skardze. Jednak w zawiadomieniu tym wprost nie wskazano, jakiego konkretnego postępowania ono dotyczy. Gdyby pomimo tego braku przyjąć, że dotyczy ono postępowania w sprawie przyznania skarżącemu zasiłku stałego, to zawiadomienie to należałoby uznać za bezskuteczne w związku z tym, że na skutek wskazanego powyżej zawieszenia bieg terminu na załatwienie sprawy został wstrzymany. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia nie można uznać, że Prezydent Miasta S. w dacie wniesienia skargi przez skarżącego pozostawał bezczynny w sprawie dotyczącej jego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku stałego. W konsekwencji, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.