II GSK 557/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie Stanisław Gronowski (spr.) NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Spółki Wodnej w M. w likwidacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 742/08 w sprawie ze skargi G. Spółki Wodnej w M. w likwidacji na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 742/08, wydanym w sprawie ze skargi G. Spółki Wodnej w M. w likwidacji na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych, oddalono skargę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego: G. Spółka Wodna w M. w likwidacji, zwana dalej "skarżącą", pismem z dnia [...] września 2008 r. złożyła do Urzędu Skarbowego w Z. przeciwko 15 osobom wnioski egzekucyjne celem przymuszenia ściągnięcia należności z tytułu składek członkowskich. W tytułach wykonawczych jako podstawę prawną skarżąca wskazała art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 2954 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a.", oraz art. 170 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2018 ze zm.). W świetle art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. Zgodnie z art. 170 ust. 1 Prawa wodnego członek spółki wodnej jest obowiązany do wnoszenia składek i ponoszenia na jej rzecz innych określonych w statucie świadczeń, niezbędnych do wykonywania statutowych zadań spółki. W myśl art. 170 ust. 5 wskazanej wyżej ustawy do egzekucji składek i świadczeń, o których mowa w ust. 1, na rzecz spółki wodnej stosuje się odpowiednio przepisy o egzekucji należności podatkowych. Ostatecznym postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] utrzymano w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z dnia [...] września 2008 r. o zwrocie tytułów wykonawczych bez ich realizacji z uwagi na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej. Jak wskazał organ odwoławczy zgodnie z art. 170 ust. 5 ustawy Prawo wodne do egzekucji składek oraz innych określonych w statucie świadczeń, niezbędnych do wykonywania statutowych zadań spółki wodnej na rzecz tej spółki stosuje się odpowiednio przepisy o egzekucji należności podatkowych. Z powołanego przepisu wynika możliwość dochodzenia składek i świadczeń w trybie egzekucji administracyjnej, w związku z art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Jednakże, według organu odwoławczego, samo tylko wymienienie spornej należności w art. 2 u.p.e.a nie przesądza o jej egzekwowaniu w każdym przypadku, gdy wierzyciel uzna to za konieczne. Skorzystanie z egzekucji administracyjnej możliwe jest bowiem przy spełnieniu warunków określonych w art. 3 § 1 lub w art. 4 u.p.e.a., których skarżąca nie spełniła. Stosownie do art. 3 § 1 powołanej ustawy egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. W myśl zaś art. 4 omawianej ustawy do obowiązków, które wynikają z decyzji, postanowień lub innych orzeczeń niż określone w art. 3 i art. 3a, stosuje się egzekucję administracyjną tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią. Jak podkreślił organ odwoławczy w przedmiocie składek i świadczeń na rzecz spółki wodnej nie jest wydawana decyzja lub postanowienie właściwego organu administracji publicznej, a ponadto nie wynikają one wprost z przepisów prawa. Niezbędne jest zatem, aby należności te wynikały ze stosownych orzeczeń sądowych zaopatrzonych w klauzule wykonalności. W złożonych do realizacji tytułach wykonawczych zabrakło tego elementu. Natomiast skarżąca błędnie wskazała, że podstawa prawna do egzekucji omawianych składek wynika z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. W świetle tego przepisu tytuł wykonawczy zawiera m.in. treść podlegającego egzekucji obowiązku oraz podstawę prawną tego obowiązku. Stanowisko organu znajduje potwierdzenie w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 2004 r. sygn. akt. II CK 481/03 (LEX nr 271669), w którym Sąd Najwyższy stwierdził, że przewidziana w art. 170 ustawy Prawo wodne składka członkowska na charakter świadczenia cywilnoprawnego i poddanie jej egzekucji administracyjnej nie pozbawia jej tego charakteru. Skoro zatem tytuły wykonawcze skarżącej nie spełniały wymogu przewidzianego w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. organ I instancji, z powołaniem się na przepis art. 29 § 2 u.p.e.a., zasadnie dokonał zwrotu skarżącej omawianych tytułów wykonawczych. Rozpoznając skargę strony skarżącej na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 742/08, skargę tę oddalił. Jak podniósł Sąd I instancji przedmiotowy zakres egzekucji obowiązków podlegających ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa art. 2 § 1 pkt 5 tej ustawy. W kontekście odesłania zawartego w przywołanym wyżej przepisie do ustawy Prawo wodne, składkę członkowską, na gruncie ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy zakwalifikować, jako należność pieniężną przekazaną do egzekucji administracyjnej na podstawie innej ustawy. Jednakże, w świetle przepisu art. 2 § 3 u.p.e.a., poddanie obowiązku egzekucji administracyjnej nie przesądza o wyłączeniu sporu co do jego istnienia lub wysokości przed sądem powszechnym, jeżeli z charakteru obowiązku wynika, że do rozpoznania takiego sporu właściwy jest ten sąd. Toteż, zważywszy na cywilno-prawny charakter należności z tytułu składek, istnieje prawna możliwość kwestionowania istnienia zobowiązania, albo jego wysokości, albo jego wymagalności. Ponadto omawiana należność składkowa, w zakresie wskazanym w art. 170 ust. 5 Prawa wodnego, nie mieści się w zakresie działania administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. Tym samym omawiana należność składkowa nie wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Według Sądu I instancji, podzielającego stanowisko organu odwoławczego, odesłanie w art. 170 ust. 5 Prawa wodnego do odpowiedniego stosowania przepisów o egzekucji podatkowej nie może uzasadniać tezy, aby tym sposobem sporna należność składkowa bezpośrednio wynikała z przepisów prawa. Stosowanie egzekucji administracyjnej do obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, zwłaszcza zaś obowiązków pieniężnych, należy zdecydowanie do sytuacji wyjątkowych. Istota rzeczy w tym względzie, co jest zasadą, wyraża się bowiem w nakazie konkretyzacji obowiązku (tym samym przepisów prawa stanowiących jego podstawę) w akcie konkretno-indywidulanym (por. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2004, s. 29-30 i s. 34). Innymi słowy chodzi więc o obowiązek (powinność) skonkretyzowany, co do wszystkich jego istotnych elementów, co czyniłoby go tym samym możliwym do wykonania w drodze przymusu administracyjnego w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, podzielającego stanowisko organu, sam tylko przepis art. 170 ust. 5 Prawa wodnego, nie konkretyzuje obowiązku podlegającego egzekucji w świetle art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Z powyższych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 29 § 2 u.p.e.a., w świetle którego, co już wyżej wskazano, jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisu art. 170 ust. 5 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 2 § 1 pkt 5 i art. 29 § 2 u.p.e.a. przez: błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie stanowi podstawy prawnej egzekucji składek członkowskich na rzecz spółki wodnej; błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że egzekucja administracyjna składek członkowskich na rzecz spółki wodnej jest niedopuszczalna, jeżeli składki te nie są zasądzone orzeczeniem sądu powszechnego zaopatrzonym w klauzulę wykonalności; Skarga kasacyjna zarzuca także naruszenie przepisu art. 4 u.p.e.a. w zw. z art. 170 ust. 1, art.173 ust. 1 pkt 2 i art.175 ust. 5 ustawy Prawo wodne przez błędną jego wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu tego, że uchwały walnego zgromadzenia delegatów G. Spółki Wodnej w M. ustalające wysokość składki członkowskiej na rzecz spółki wodnej, spełniają wymóg istnienia przewidzianego tymże art. 4 orzeczenia, z którego wynikają obowiązki do których stosuje się egzekucję administracyjną. Skarga kasacyjna zarzuca również naruszenie art. 4 u.p.e.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla dopuszczalności zastosowania egzekucji administracyjnej do składek członkowskich na rzecz spółki wodnej niezbędne jest to, żeby orzeczeniem stanowiącym podstawę prawną tej należności wpisanym w pkt 30 tytułów wykonawczych było orzeczenie sądu powszechnego zasądzające te składki zaopatrzone w klauzulę wykonalności. Skarżąca wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia; 2. zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej za stanowiskiem prezentowanym przez skarżącą w odniesieniu do art. 170 ust. 5 Prawa wodnego w związku z art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. przemawia przepis art. 35a u.p.e.a. Stosownie do tego przepisu, jeżeli ze względu na rodzaj egzekwowanej należności dopuszczalne jest kwestionowanie istnienia lub wysokości tej należności w drodze powództwa, a zobowiązany wniesie takie powództwo do sądu, wierzyciel po otrzymaniu powództwa zawiadamia o tym organ egzekucyjny, żądając wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Ponadto, zdaniem skargi kasacyjnej, podjęta na podstawie art. 173 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 166 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego uchwała walnego zgromadzenia spółki wodnej w sprawie wysokości należnych składek, spełnia wymóg przewidziany w art. 4 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego artykułu, a które w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, co wymaga podkreślenia, że zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają wskazane przez stronę skarżącą podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom formalnym, jakie ogólnie zostały sformułowane w art. 46 § 1 p.p.s.a. dla pism w postępowaniu sądowym, a ponadto oznaczać zaskarżone orzeczenie ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wynikające z art. 176 p.p.s.a. wymaganie odnoszące się do przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia oznacza obowiązek wskazania podstawy kasacyjnej oraz konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które zostały naruszone przez sąd I instancji zaskarżonym orzeczeniem, zaś uzasadnienie kasacji winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym polegało naruszenie prawa. Wymaganie dokładnego wskazania w podstawie kasacyjnej przepisu, który został naruszony w zaskarżonym orzeczeniu wiąże się ściśle ze wskazaną wyżej zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna spełnia wymogi formalne, jednakże z przyczyn merytorycznych nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 170 ust. 5 Prawa wodnego w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej nie jest oparty na usprawiedliwionej podstawie. Powyższy przepis ma w swej istocie charakter normy kompetencyjnej, który należności z tytułu składek należnych spółce wodnej od jej członków poddaje egzekucji administracyjnej, prowadzonej w pierwszej instancji przez naczelnika urzędu skarbowego (art. 19 § 1 u.p.e.a.). Wbrew stanowisku skarżącej z przepisu art. 170 ust. 5 Prawa wodnego w związku z art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. nie można wyprowadzić normy prawnej zwalniającej spółkę wodną, jako wierzyciela, od przewidzianych na zasadach ogólnych obowiązków w zakresie wymogów jakim powinien odpowiadać tytuł wykonawczy, a w szczególności wskazania treści podlegającego egzekucji obowiązku wynikającego z odpowiedniej decyzji lub wyroku sądowego, stosownie do przepisu art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Spółka wodna, jako wierzyciel, co wymaga podkreślenia, nie jest w tym zakresie podmiotem uprzywilejowanym. Tym samym na spółce wodnej, domagającej się wyegzekwowania należności z tytułu składek członkowskich, spoczywają omawiane wyżej obowiązki. Za stanowiskiem prezentowanym przez skarżącą nie przemawia również powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepis art. 35a u.p.e.a. Przepis ten bowiem nie dotyka kwestii zwolnienia wierzyciela z obowiązku legitymowania się odpowiednim orzeczeniem, stanowiącym podstawę dla wszczęcia egzekucji administracyjnej, a w szczególności nic w tym przepisie nie mówi się, aby w omawianej sytuacji wierzyciel był zwolniony z wymogów przewidzianych w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., czego skarżąca nie dopełniła. Również nie sposób podzielić argumentacji skargi kasacyjnej, która za równoważne orzeczeniu przewidzianemu w art. 4 u.p.e.a., a także w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., uznaje uchwałę walnego zgromadzenia spółki wodnej w sprawie ustalenia wysokości składek członkowskich, podjętą na podstawie art. 173 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego. Uchwała, o której mowa w art. 173 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, z uwagi na jej charakter, nie może pełnić funkcji tytułu egzekucyjnego, stanowiącego podstawę dla wszczęcia postępowania egzekucyjnego, choćby już tylko z tego powodu, że określa wysokość jednostkowej stawki składki członkowskiej, nie zaś wysokość długu członka spółki wodnej, która to należność jest przymusowo egzekwowana na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).