II OSK 1273/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Wiesław Kisiel Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 22 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 841/06 w sprawie ze skargi F. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 841/06, uchylił zaskarżoną przez F. M. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Wójt Gminy G. ustalił jednorazową opłatę dla skarżącego F. M. w wysokości 7.064,00 złotych z tytułu wzrostu wartości zbytej przez niego nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu powołano się na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi G. . Zgodnie z zapisami tego planu zbyta przez skarżącego nieruchomość położona w G., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położona jest w terenach mieszkalnictwa w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej (jako przeznaczenie podstawowe) oraz agroturystyka i rzemiosło (jako przeznaczenie uzupełniające). Uchwalenie planu spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, co zostało potwierdzone opinią rzeczoznawcy majątkowego J. L., a różnica ta wynosi 35.320,00 złotych. Wskazana wyżej uchwała ustalała także procentową stawkę wzrostu wartości nieruchomości na 20%, przy której zastosowaniu wymierzona opłata planistyczna stanowi kwotę orzeczoną w decyzji. W czasie bezpośrednio poprzedzającym wejście w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego nie obowiązywał żaden plan, a działka została zbyta przez skarżącego w dniu [...] stycznia 2006 r. na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr [...], przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku braku ciągłości obowiązywania planu, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, do ustalenia wartości nieruchomości przed ustaleniem planu przyjmuje się faktyczny sposób jej użytkowania. Tak uczynił rzeczoznawca majątkowy opierając się przy sporządzeniu operatu na wytycznych wynikających z § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), skarżący wiedział o zapisach nowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto był świadomy obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący powtórzył swoje wcześniejsze, podniósł także, że działkę posiadał w przekonaniu, iż jest to działka budowlana i nie była mu znana okoliczność utraty ważności starego planu zagospodarowania przestrzennego z dniem 31 grudnia 2003 r., ani uchwalenie w nowym planie wysokości renty planistycznej na 20%. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając skargę wskazał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności tych, które uzasadniają prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego - art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z akt sprawy bezspornie bowiem wynika, że w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 12 maja 2005 r. na terenie wsi G. nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie przyjął więc organ odwoławczy, że do określenia wartości nieruchomości sprzed daty wejścia w życie nowego planu, należało przyjąć faktyczny sposób jej wykorzystywania. Bezspornym jest i to, że przedmiotowa działka została zbyta przez skarżącego w dniu [...] stycznia 2006 r., a więc przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie planu zagospodarowania. W tak ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej było ustalenie przeznaczenia spornej nieruchomości po uchwaleniu planu z [...] stycznia 2005 r. i faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed uchwaleniem tego planu. O ile ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie jest oczywiste, gdyż wynika wprost z zapisów tego planu, o tyle ustalenie faktycznego sposobu jej wykorzystywania winno nastąpić w sposób wyczerpujący, z uwzględnieniem przepisów prawa, a w szczególności przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim odnosiły się one do zagospodarowania nieruchomości położonych na terenach, na których nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem organy obu instancji bezkrytycznie oparły się na stwierdzeniu (a w zasadzie przyjętym założeniu) rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy. Co więcej, z opisu nieruchomości wynika, że parcela jest położona bezpośrednio przy ulicy [...], otaczający teren jest częściowo uzbrojony, zaś w sąsiedztwie znajdują się nieruchomości zabudowane budynkami jednorodzinnymi. Przy tak poczynionych ustaleniach organy mogły bez trudu zauważyć, że sam fakt, że działka nie jest zabudowana nie świadczy o tym, że jest ona użytkowana jako rola. W tym zakresie należało poczynić odpowiednie ustalenia. Gdyby bowiem okazało się, że działka nie jest użytkowana rolniczo (w myśl ustawy wykorzystywana na cele rolne), to należało rozważyć, czy przed wejściem w życie nowego planu mogła być faktycznie zabudowana - innymi słowy, czy spełniała warunki do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli tak, to nie można było przyjąć, że faktyczny sposób jego wykorzystywania polegał na użytkowaniu wyłącznie jako działki rolnej. Jeżeli dodatkowo ustalono by, że faktycznie był to nieużytek (brak upraw), to należałoby dojść do wniosku, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy polegał na potencjalnej możliwości jego zabudowy. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Gmina G. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu hipotetycznych ustaleń co do sposobu wykorzystania działki i możliwości jej zabudowania skutkujących zniesieniem obowiązku zapłaty opłaty planistycznej. Dodatkowo zarzucono naruszenie prawa procesowego poprzez podniesienie zarzutów naruszenia przez Wójta art. 7 i 77 kpa, jako mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co nie miało miejsca. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wójt ma ograniczone prawem możliwości oceny merytorycznej wydawanych przez rzeczoznawcę opinii i nie może sam dowolnie ustalać, że opinia została sporządzona niezgodnie z obowiązującymi przepisami, wobec czego nie można zgodzić się z zarzutami Sądu, że Wójt naruszył art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębnie podniesiono, że nie znajduje uzasadnienia zarzut Sądu o naruszeniu przez Wójta art. 7 i 77 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polegało. Zaznaczyć należy, że przedmiotem oceny Sądu drugiej instancji jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowanie sądowe, które doprowadziło do jego wydania. Jeżeli więc skarga kasacyjna stanowi środek zaskarżenia orzeczenia sądowego, a nie aktu administracyjnego wydanego przez organ administracji publicznej, to również podstawa tej skargi odnosi się do postępowania, które doprowadziło do wydania wspomnianego orzeczenia. W orzecznictwie panuje zgoda co do tego, iż "z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego" (wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 191/04, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. LexisNexis Warszawa 2005, s. 546). Skarga kasacyjna powinna wskazywać w podstawach kasacyjnych w sposób jasny sformułowane zarzuty popełnienia przez sąd naruszenia prawa materialnego lub przepisów p.p.s.a. oraz zawierać ich uzasadnienie. Tych wymogów skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia. Zawarte w niej podstawy kasacyjne w zakresie naruszenia prawa materialnego zostały sformułowane w sposób ogólnikowy, przez zarzucenie, iż sąd niewłaściwie zastosował art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ przyjął "hipotetyczne ustalenia co do sposobu wykorzystania działki i możliwości jej zabudowania skutkujących zniesieniem obowiązku zapłaty opłaty planistycznej", w zakresie przepisów postępowania zarzucono natomiast "podniesienie zarzutów naruszenia przez Wójta art. 7 i 77 kpa, jako mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W ten sposób wskazane zarzuty skargi kasacyjnej nie pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na jej rozpoznanie. Sąd ten, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, bierze pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Odmienna ocena dowodów i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 p.p.s.a. (J.P.Tarno, Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006, s. 372). Powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 7 i 77 kpa, mające zastosowanie w postępowaniu przed organami administracji, nie mogą stanowić zarzutu wobec orzeczenia sądu, który przepisów tych nie stosował. Nieprawidłowo postawiony zarzut skargi kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu zarzutami skargi kasacyjnej, kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Powołanie w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz kodeksu postępowania administracyjnego w oderwaniu od przepisów p.p.s.a., nie pozwala traktować ich jako podstawy skargi kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. co skutkuje odrzuceniem skargi kasacyjnej jako niedopuszczalnej, stosownie do treści art. 178 p.p.s.a.. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.