III SA/Gl 44/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji I. w C. na decyzję Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach z dnia 2 listopada 2021 r. nr WE-KZ.452.5.1.2021 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach na rzecz strony skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 2 listopada 2021r,, nr WE-KZ.542.5.1.2021 Śląski Kurator Oświaty ( dalej: organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania Fundacji I z siedzibą w C. (dalej: Strona, Fundacja), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 10 września 202Ir. w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie Szkoły C w K.. W podstawie prawnej powołał się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej K.p.a.) i art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082; dalej u.p.o.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzją z 10 września 2021 Prezydent Miasta K. odmówił Fundacji udzielenia zezwolenia na założenie wnioskowanej szkoły działając na podstawie art. 88 ust. 4 i 5 u.p.o. w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki (Dz. U. z 2020 r. poz. 1591; dalej rozp. z 2017r.). Powyższa decyzja została wydana na skutek odwołania Strony od pierwotnej decyzji nr [...] z 22 czerwca 2021 r. Prezydenta Miasta K. w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie publicznej szkoły policealnej, którą organ odwoławczy 11 sierpnia 2021 r. uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nakazując wystąpić z wnioskiem do Śląskiego Kuratora Oświaty o opinię w sprawie oraz rzetelnie uzasadnić przyczyny wydania decyzji o odmowie zezwolenia. Organ pismem z 18 sierpnia 2021 r. wystąpił do Kuratorium Oświaty w K. z wnioskiem o wydanie opinii w zakresie zapewnienia odpowiednich warunków nauki, opieki i wychowania w placówkach publicznych zgodnie z art. 88 ust. 4 pkt 1 u.p.o, a Śląski Kurator Oświaty postanowieniem z 8 września 2021 r. pozytywnie zaopiniował wniosek w sprawie udzielenia pozwolenia Fundacji na założenie Szkoły C w K., w związku z zamiarem prowadzenia, od 1 września 2022 r. kształcenia w zawodzie [...]. Jednakże organ, po uzyskaniu opinii Śląskiego Kuratora Oświaty, decyzją z 10 września 2021 r. ponownie odmówił udzielenia zezwolenia na założenie wnioskowanej publicznej szkoły policealnej stwierdzając, że Miasto K. jest organem prowadzącym dla 9 szkół policealnych, w tym 1 szkoły policealnej specjalnej, a uzupełnienie tej oferty stanowią niepubliczne szkoły policealne, dla których organem prowadzącym jest osoba prawna lub fizyczna. Obecnie zarejestrowane są aż 33 szkoły tego typu. Istniejąca w mieście sieć publicznych i niepublicznych szkół policealnych jest wystarczająca i w pełni zaspokaja potrzeby jego mieszkańców. Podkreślił, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 lutego 2019 r. w sprawie ogólnych celów i zadań kształcenia w zawodach szkolnictwa branżowego oraz klasyfikacji zawodów szkolnictwa branżowego (Dz. U. z 2019 r., poz. 316 ze zm.) zawód [...] został wprowadzony do kształcenia w formie szkolnej od 1 września 2021 r. Każda z istniejących szkól policealnych, w tym niepubliczna szkoła policealna pn. Szkoła C w K., dla której organem prowadzącym jest Fundacja, ma możliwość rozszerzenia swojej oferty edukacyjnej, co jest przede wszystkim uzależnione od zapotrzebowania na kształcenie w zawodzie [...]. Od 1 września 2021 kształcenie w zawodzie [...] oferowane jest przez trzy szkoły policealne działające na terenie miasta, a prognoza zapotrzebowania na pracowników w zawodach szkolnictwa branżowego (obwieszczenie Ministra Edukacji i Nauki z 27 stycznia 2021 r.; M.P. z 2021 r., poz.122) klasyfikuje zawód [...] w grupie zawodów, dla których prognozowane jest umiarkowane zapotrzebowanie na rynku pracy. W ocenie organu pierwszej instancji, na dzień wydania decyzji, nie ma istotnego zapotrzebowania na kształcenie w zawodzie [...], które uzasadniałoby założenie kolejnej szkoły publicznej. Od tej decyzji Fundacja wniosła odwołanie żądając jej uchylenie i udzielenia zezwolenia na założenie ww. szkoły. Argumentowała swe zarzuty podkreślając, że poprawa warunków kształcenia dokonuje się w przypadku, w którym szkoła jest finansowana na poziomie zapewniającym wysoką jakość bazy dydaktycznej do nauki zawodu oraz kadrę pedagogiczną o wysokich kwalifikacjach i bogatym doświadczeniu. Finansowanie szkół publicznych prowadzonych przez inne podmioty niż jednostka samorządu terytorialnego zapewnia środki finansowe niezbędne do utrzymania właściwego poziomu kształcenia. W ocenie strony odwołującej się, mieszkańcy miasta pozbawieni zostali możliwości nauki w publicznej szkole policealnej kształcącej w zawodzie [...], co narusza konstytucyjne prawo do nauki, zaś oświata niepubliczna pełni funkcję uzupełniającą w systemie oświaty. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji nie uznał zasadności odwołania i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne powołując się na regulacje art. 88 ust. 4 pkt. 1 i ust. 6 u.p.o. oraz treść § 4 ust. 1 rozp. z 2017 r. Wskazując na wydane w trybie art. 106 K.p.a. postanowienie z 8 września 2021 r. pozytywnie opiniujące wniosek w tej sprawie podkreślił, że pozytywna opinia Śląskiego Kuratora Oświaty dotyczy aspektów sprawy wynikających wyłącznie ze sprawowanego nadzoru pedagogicznego, w szczególności w zakresie zgodności z obowiązującym prawem, podlegał projekt statutu szkoły i aktu założycielskiego, kwalifikacje kadry pedagogicznej oraz zgodność zawodu nauczanego w szkole z klasyfikacją zawodów szkolnictwa branżowego. Natomiast w ocenie Śląskiego Kuratora Oświaty, organ odmawiając wnioskowanego zezwolenia na założenie szkoły, opierał się na posiadanych danych zawartych w ewidencji szkół i placówek oraz Systemie Informacji Oświatowej; wykazał, że na terenie Miasta K. funkcjonuje 40 szkół policealnych, w tym 11 szkół publicznych (9 szkół prowadzonych przez miasto na prawach powiatu, 2 szkoły prowadzi samorząd wojewódzki) oraz 29 szkół prowadzonych przez inne osoby prawne, fundacje i osoby Fizyczne. Kształcenie w zawodzie [...] znajduje się w ofercie edukacyjnej 4 szkól policealnych działających na terenie miasta. Jak wynika z danych zawartych w Systemie Informacji Oświatowej tylko jedna ze szkół z terenu miasta uruchomiła kształcenie w zawodzie [...] dla 15 słuchaczy. Decyzja wydana została w przedmiocie założenia szkoły ponadpodstawowej, a więc placówki oświatowej o charakterze ponadgminnym. Zatem uwzględniając specyfikę regionu stwierdził, że na terenie województwa śląskiego 14 szkół policealnych posiada w ofercie edukacyjnej kształcenie w zawodzie [...], z czego w roku szkolnym 2021/2022 kształcenie w zawodzie [...] prowadzone jest 5 szkołach (w tym 2 niepublicznych) dla 117 słuchaczy pierwszego semestru. Wśród 14 szkól działających na terenie województwa śląskiego są 2 szkoły policealne, dla których osobą prowadzącą jest strona odwołująca się - szkoły te nie dokonały naboru w zawodzie [...] i nie prowadzą w roku szkolnym 2021/2022 kształcenia w tym zawodzie. Uwzględniając liczbę szkół policealnych działających na terenie Miasta K. i wyniki rekrutacji dla kształcenia w zawodzie [...] na rok szkolny 2021/ 2022 nie można podzielić stanowiska strony odwołującej się, że utworzenie kolejnej publicznej szkoły policealnej, prowadzonej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną będzie stanowiło korzystne uzupełnienie sieci szkół publicznych na terenie miasta, również tegoroczne wyniki naboru do szkól kształcących w zawodzie [...] nie potwierdzają szczególnego zainteresowania mieszkańców miasta tym kierunkiem kształcenia. Nadto w ocenie Śląskiego Kuratora Oświaty strona odwołująca się nie wykazała, że w wyniku założenia kolejnej szkoły publicznej nastąpi poprawa warunków kształcenia i korzystne uzupełnienie sieci szkół publicznych. Aktualna liczba publicznych szkól policealnych na terenie Miasta K., uzupełniona szkołami policealnymi prowadzonymi przez inne osoby prawne, fundacje i stowarzyszenia oraz osoby fizyczne, zaspakaja potrzeby kształcenia w tym zakresie. Strona odwołująca się nie wykazała jak utworzenie kolejnej szkoły wpłynie na poprawę warunków kształcenia i przyczyni do korzystnego uzupełnienia istniejącej sieci szkól policealnych w kontekście kryterium jakościowego i ilościowego. Kwestionując powyższą decyzję ostateczną Fundacja wniosła skargę do tut. Sądu zarzucając decyzji istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – naczelnych zasad procesowych oraz prawa materialnego, które organ zastosował. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Podkreśliła konstytucyjne prawo do nauki, specyfikę zawodu i proces szkolenia w tej branży oraz wzrost zainteresowania tym zawodem. Zaakcentowała przeprowadzony eksperyment pedagogiczny i rozwój kosmetologii w tym zakresie. Wyjaśniła, że z analizy organu wynika bezsprzecznie, że w prezentowanej ofercie edukacyjnej szkół publicznych prowadzonych przez miasto K. brak jest szkoły policealnej kształcącej w zawodzie [...]. Wskazanie, że w zawodzie tym kształcą szkoły niepubliczne oraz hipotetyczne ustalenie, iż ,,w przypadku wzrostu zapotrzebowania na kształcenie w zawodzie [...] istnieje możliwość uruchomienia tego kierunku kształcenia w istniejących szkołach policealnych prowadzonych przez Miasto K." - w żaden sposób nie dowodzą, iż założenie Szkoły C w K. kształcącej w zawodzie [...], nie spowoduje poprawy warunków kształcenia oraz nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych. Skarżąca podkreśliła, że organ potwierdził, iż nie planuje w roku szkolnym kształcenia w zawodzie [...] w publicznych szkołach prowadzonych przez Miasto K., a więc w oczywisty sposób udzielenie zezwolenia na założenie publicznej szkoły policealnej przez Fundację korzystnie uzupełni sieć szkół publicznych w Mieście K. Dodatkowo zwrócono uwagę, ze zawód [...] został wprowadzony do klasyfikacji zawodów szkolnictwa branżowego na wniosek Ministra właściwego do spraw gospodarki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał na brak zainteresowania pracodawców tą kategorią pracowników, co wynika z bazy urzędu pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne (por. art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Z kolei na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie istotą sporu jest kwestia zasadności odmowy udzielenia pozwolenia Fundacji na założenie Szkoły C w K., w związku z zamiarem prowadzenia, od 1 września 2022 r. kształcenia w zawodzie [...]. Organ stwierdza, że nie ma istotnego zapotrzebowania na kształcenie w tym zawodzie, które uzasadniałoby założenie kolejnej szkoły publicznej prowadzonej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną. Natomiast Strona powołuje się na poprawę warunków kształcenia, zapewnienie wysokiej jakości bazę dydaktyczną do nauki zawodu oraz kadrę pedagogiczną o wysokich kwalifikacjach i bogatym doświadczeniu. Zgodnie z treścią art. 88 ust. 4 pkt 1 u.p.o, założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga: zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych odpowiednio danego typu lub rodzaju, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Przy czym z art. 88 ust. 6 u.p.o. wynika, że to minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określi w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i warunki udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej, tak aby tworzenie szkół publicznych przez osoby prawne i fizyczne sprzyjało poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniało sieć szkół publicznych na danym terenie. Z treści § 4 ust. 1 rozp. z 2017 r. wynikają warunki, na których zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane – m.in. lit. f) tj. utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Odmawiając wnioskowanego zezwolenia podkreślono zaspokojone potrzeby kształcenia w spornym zawodzie. Wskazano, że organ wydający zezwolenie na założenie szkoły, opierając się na posiadanych danych zawartych w ewidencji szkół i placówek oraz Systemie Informacji Oświatowej, wykazał, że na terenie Miasta K. funkcjonuje 40 szkół policealnych, w tym 11 szkół publicznych (9 szkół prowadzonych przez miasto na prawach powiatu, 2 szkoły prowadzi samorząd wojewódzki) oraz 29 szkół prowadzonych przez inne osoby prawne, fundacje i osoby Fizyczne. Kształcenie w zawodzie [...] znajduje się w ofercie edukacyjnej 4 szkól policealnych działających na terenie miasta. Jak wynika z danych zawartych w Systemie Informacji Oświatowej tylko jedna ze szkół z terenu miasta uruchomiła kształcenie w zawodzie [...] dla 15 słuchaczy. Ponadto zaakcentowano, że na terenie województwa śląskiego 14 szkół policealnych posiada w ofercie edukacyjnej kształcenie w zawodzie [...], z czego w roku szkolnym 2021/2022 kształcenie w zawodzie [...] prowadzone jest 5 szkołach (w tym 2 niepublicznych) dla 117 słuchaczy pierwszego semestru. Wśród 14 szkól działających na terenie województwa śląskiego są 2 szkoły policealne, dla których osobą prowadzącą jest strona odwołująca się - szkoły te nie dokonały naboru w zawodzie [...] i nie prowadzą w roku szkolnym 2021/2022 kształcenia w tym zawodzie. Poza tym organ stwierdził, że Strona nie wykazała aby utworzenie kolejnej szkoły wpłynęło na poprawę warunków kształcenia, przyczyniło się do korzystnego uzupełnienia istniejącej sieci szkól policealnych w kontekście kryterium jakościowego i ilościowego, innowacyjności rozwiązań w realizacji nauki w tym zawodzie itp. Zauważyć więc należy, że zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i wszechstronne rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych polega na takim ustosunkowaniu się do każdego zarzutu i argumentu, aby uzyskać jednoznaczność i konkretność ustaleń, co warunkuje poprawność dokonanej subsumpcji. Tym wymogom organ rozpoznający w trybie odwoławczym ponownie wniosek strony skarżącej nie sprostał. Uzasadnienie decyzji nie spełnia także wymogu z art. 107 § 3 kpa podczas gdy elementem koniecznym uzasadnienia każdej decyzji administracyjnej jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione; dowodów, na których się oparł; przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zgodnie z art. 8 K.p.a. zasadą przekonywania. Organ nie ustalił jednoznacznie stanu faktycznego sprawy – a przynajmniej taki nie został konkretnie w uzasadnieniu przedstawiony. Wielość wskazywanych w decyzji szkół określana jest ogólnym mianem szkół policealnych. Bez skonkretyzowania ich rodzaju – publiczna czy niepubliczna, a kwestia ta ma zasadnicze znaczenie w sprawie. Szkoły publiczne są bezpłatne i ogólnodostępne dla każdego słuchacza bez względu na status materialny, podczas gdy na kształcenie w szkole niepublicznej nie każdego zainteresowanego stać finansowo. Organ wskazał, że tylko jedna ze szkół z terenu miasta uruchomiła kształcenie w zawodzie [...] dla 15 słuchaczy; na terenie województwa śląskiego 14 szkół policealnych posiada w ofercie edukacyjnej kształcenie w zawodzie [...] – jednak nie wskazano jednoznacznie na rodzaj konkretnych placówek i tym samym na ich odpłatny czy niepłatny charakter, a w konsekwencji na ich ogólnodostępność dla każdego zainteresowanego. Nie wykazano także jednoznacznie faktycznego zaspokojenia warunków kształcenia w tym kierunku, na rzeczywiste posiadanie kadry i bazy spełniającej – podkreślane przez skarżącą w środkach zaskarżenia – kryterium jakościowe i ilościowe. Za pozbawione znaczenia należy uznać argumenty organu opierające się na bazie urzędu pracy, bowiem mogą być one interpretowane także w odwrotną stronę – jest to taki zawód, który umożliwia samodzielne prowadzenie działalności w zakresie kosmetologii, a więc bez konieczności poszukiwania pracy czy rejestracji jako bezrobotny. Pominięto także argumenty strony skarżącej o przeprowadzonym eksperymencie pedagogicznym i rozwijającym się w tym kierunku środowisku kosmetycznym. W konsekwencji więc należało uznać, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 kpa, zgodnie z którym decyzja winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Przepis ten obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn takiego a nie innego załatwienia żądania strony. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Skoro zaś decyzja nie zawiera wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, to nie spełnia wymogów wskazanych w powołanym wyżej przepisie. Organ nie wyjaśniając i nie przedstawiając jednoznacznie okoliczności sprawy uchybił także wynikającej z art. 8 kpa zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu i naruszył podstawową zasadę procesową z art. 11 kpa – realizacji przekonywania. która nakazuje, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Wskazane powyżej uchybienia wymagały więc uchylenia decyzji celem ponownego przeprowadzenia postępowania zgodnie z wymogami wynikającymi z omówionych wyżej przepisów prawa. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 205 § 2 p.p.s.a.