II OSK 1044/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 204/13 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 204/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy, Starosta Cieszyński decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego oraz muru oporowego wraz z ogrodzeniem na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w B. Następnie wnioskiem z dnia 12 stycznia 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia 22 lutego 2012 r. J. M. wystąpił do Wojewody Śląskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] września 2012 r. znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) stwierdził nieważność decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2012 r. wniósł J. K. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2012 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor – J. K. wraz z wnioskiem z dnia 16 maja 2006 r. o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, tj. działką nr ewid. [...], na cele budowlane. Działka ta w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Brenna zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Brenna z dnia 16 września 2004 r. nr XXIV/198/04 (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2004 r. Nr 105, poz. 2949 ze zm.). Tym samym, zdaniem organu, inwestor nie był zobowiązany do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem taka decyzja wymagana jest wyłącznie w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – według stanu na dzień wydania badanej decyzji, a zatem, zdaniem organu, nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne przewidziano na nieruchomości położonej w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 4.ML.38, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wyrys z planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy Brenna oraz sporządzony przez Wójta Gminy Brenna wypis z planu z dnia 16 maja 2006 r. W myśl § 68 planu miejscowego, powyższy obszar przeznaczono dla lokalizacji zabudowy rezydencjonalnej i sezonowej. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sporne przedsięwzięcie nie uchybia w stopniu rażącym wymogom dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego. Nie można zarzucić rażącego naruszenia ustaleń planu w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia terenu, jak również co do gabarytów i architektury projektowanego budynku gospodarczego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nie podziela stanowiska Wojewody Śląskiego, który stwierdził, że kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego została wydana z rażącym naruszeniem § 68 pkt 7 planu miejscowego w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis § 68 pkt 7 planu miejscowego, nakazujący "maksymalne zachowanie istniejących przejść pieszych, dojazdów, przejazdów, cieków, drzewostanu, ukształtowania terenu", nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ jest to przepis ogólny, który odwołuje się do pojęć nieostrych. Nie sposób zarzucić Staroście Cieszyńskiemu, że wydając kontrolowaną decyzję o pozwoleniu na budowę w sposób rażący naruszył przepis, który posługuje się pojęciami niedookreślonymi, których nie sposób zdefiniować. Tym bardziej, że w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dopuszczalnym jest rozumienie zwrotu "maksymalne zachowanie ukształtowania terenu", jako ukształtowanie zbliżone do istniejącego ukształtowania terenu, w stopniu możliwie najbliższym, przy uwzględnieniu warunków konkretnego przypadku. Zdaniem organu z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę nie wynika, aby wskutek realizacji spornego muru oporowego doszło do zmiany rzędnych terenu. Z porównania analizowanej dokumentacji projektowej oraz mapy do celów projektowych przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24 marca 2000 r., uwzględniającej stan sprzed realizacji projektowanej inwestycji, wynika, że rzędne terenu nie ulegną zmianie. Brak zatem podstaw do uznania, zdaniem organu, że doszło do zmiany ukształtowania terenu. Nawet w przypadku uznania, że doszło do zmiany ukształtowania terenu, to i tak nie sposób byłoby uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatwierdzone rozwiązania projektowe nie przewidują zmiany spływu wód opadowych na sąsiednie nieruchomości, a dodatkowo zaplanowano zbieranie wód opadowych i odprowadzanie ich rynienką do studni chłonnej. Dotychczas takich możliwości nie było. GINB podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż działka inwestycyjna nr ewid. [...] aktualnie ma zapewniony dojazd do drogi publicznej przez działki drogowe nr ewid. [...] i [...], których współwłaścicielem jest inwestor – J. K. Organ zauważył, że w dacie wydania decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. inwestor nie posiadał tytułu prawnego do działki drogowej nr ewid. [...], a tym samym działka inwestycyjna nie miała zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że kontrolowana decyzja organu stopnia podstawowego niewątpliwie wydana została z naruszeniem § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Wprawdzie naruszony przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej należy stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania. Należy bowiem zauważyć, że chociaż inwestor, w dacie wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego, nie miał zapewnionego dostępu do drogi publicznej, to jednak dostęp ten uzyskał później, nabywając udział we współwłasności działki drogowej nr ewid. [...], co potwierdza treść Księgi Wieczystej nr [...]. Organ dodał, że wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie znajduje zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Ponieważ skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalnym, ale wręcz koniecznym jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się bowiem dopiero od momentu jego wydania. W konsekwencji, ze względu na brak skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności nie ma podstaw do uznania, że w analizowanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Analiza decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy – Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej niewykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. J. M. zaskarżył powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 204/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że słusznie organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – czyli skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli zasada ogólna postępowania administracyjnego wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. – zasada stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej. Niezależnie zaś od tego, czy postępowanie administracyjne toczy się w postępowaniu zwykłym czy nadzorczym, obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, jest przestrzeganie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych m.in. w art. 7 i 12 k.p.a. Zdaniem Sądu podzielić należy pogląd organu, że wprawdzie naruszenie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest bezsprzeczne, jednakże skutki tego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania, ponieważ wprawdzie inwestor, w dacie wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego, nie miał zapewnionego dostępu do drogi publicznej, to jednak dostęp ten uzyskał później, nabywając udział we współwłasności działki drogowej nr ewid. [...], co potwierdza treść Księgi Wieczystej nr [...]. Słusznie organ zauważył, że w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji dokonywane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dniu jej wydania, to jednak zasada ta nie znajduje zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków uchybienia. Ponieważ skutki danego aktu jak również skutki obciążających go uchybień, mają charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie konieczne jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się bowiem dopiero od momentu jego wydania. W niniejszej sprawie zatem, ze względu na brak skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności nie ma podstaw do uznania, że w analizowanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organu w zupełności, i zauważył, że nie można również stwierdzić rażącego naruszenia przepisu ogólnego, który odwołuje się do pojęć niedookreślonych, nieostrych – np. § 68 pkt 7 planu miejscowego, nakazującego "maksymalne zachowanie istniejących przejść pieszych, dojazdów, przejazdów, cieków, drzewostanu, ukształtowania terenu". Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 68 pkt 7 planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Brenna w zakresie dotyczącym działki gruntu o numerze geodezyjnym [...] oraz w zawiązku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w wyniku błędnej wykładni i przyjęcie prymatu zasady stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej w sytuacji rozmyślnego i celowego działania wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę, skutkującego naruszeniem prawa materialnego w stopniu godzącym w uzasadniony interes sąsiada i ograniczającym jego adekwatne prawa do praw adresata pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania. Pismem z dnia 10 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżącego wnioskował o przeprowadzenie dowodu z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Cieszynie z dnia 14 stycznia 2015 r. nakazującej J. K. rozbiórkę zewnętrznego biegu schodowego dobudowanego do budynku gospodarczego na działce nr [...] w B. W dniu 2 grudnia 2015 r. wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego – pismo procesowe skarżącego doprecyzowujące zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny, jedynie ocena prawna dotycząca odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. jest kwestionowana w skardze kasacyjnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w związku z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 68 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Brenna. Nie ulega wątpliwości, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i zbadanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie da się jednak jednoznacznie stwierdzić w tym przypadku, że ww. decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem § 68 pkt 7 planu miejscowego, jak tego oczekuje skarżący. Powyższy przepis planu miejscowego nie został sformułowany w formie nakazu lub zakazu, a jedynie stanowi pewne zalecenia dla jego adresatów, aby maksymalnie zachowali istniejące ukształtowanie terenu, co może być różnie rozumiane przez czytających i stosujących ten przepis, gdyż nie zawiera jednoznacznych granic wynikających z niego ograniczeń dla inwestorów i organów wydających pozwolenia na budowę. Przepis § 68 pkt 7 planu miejscowego ma charakter blankietowy, pozwalający podmiotowi stosującemu go na szeroki zakres interpretacji zwrotu niedookreślonego jakim jest wyraz "maksymalna", użyty tam. W takiej sytuacji, kiedy dany przepis nie jest jednoznaczny w swym znaczeniu, kiedy pozwala interpretującemu go na pewną sferę uznaniowości w jego rozumieniu, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). W doktrynie i w orzecznictwie podkreśla się, że "oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wtedy, kiedy »rzuca się w oczy« rozbieżność między treścią decyzji a jej normatywnym wzorcem. Przedmiotem rażącego naruszenia mogą być tylko przepisy jednoznaczne w swej treści i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych" (T. Kiełkowski, w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, pod red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, s. 1072). W związku z powyższym należy w całej rozciągłości podzielić pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Sądu pierwszej instancji, że w tym przypadku nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Starosty Cieszyńskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. z powodu rażącego naruszenia prawa. Z faktu odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z powodu braku przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie można wyciągnąć wniosku, że przedkłada się interes inwestora nad interes skarżącego, czy też o naruszeniu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. O braku podstaw do takich stwierdzeń mogą chociażby świadczyć inne wyroki sądów administracyjnych wydane w związku z kwestionowaniem przez J. M. decyzji Starosty Cieszyńskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. (np. wyroki WSA w Gliwicach z dnia: 15 maja 2009 r., II SA/Gl 1264/08, 16 lutego 2011 r., II SA/Gl 702/10, 12 września 2012 r., II SA/Gl 577/12). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.