II OSK 951/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K.-P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1829/13 w sprawie ze skargi B.K.-P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1829/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K.-P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Prezydent W. decyzją nr [...] wydaną [...] stycznia 2009 r. na podstawie art. 28 , art. 33 ust. 1 , art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. K.-P. i J. P. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego wraz ze studnią, przyłączem wody, szambem, przyłączem kanalizacji sanitarnej, wewnętrzną energetyczną linią zasilającą WLZ- na działce nr [...] we W.. W dniu 14 czerwca 2012 r. B. K.-P. złożyła wniosek o stwierdzenie – na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") nieważności tej decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją nr [...] wydaną [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ dokonał jej oceny pod kątem przesłanek określonych w § 1 art. 156 k.p.a. i podał, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych. Odnosząc się do wskazanego we wniosku zarzutu – tj. skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania organ podał, że wada wskazana w pkt 4 art. 156 § 1 k.p.a. w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę miałoby miejsce jedynie wówczas, gdyby pozwolenie to udzielone zostało innemu podmiotowi niż inwestor. W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca - bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została na rzecz podmiotów wnioskujących o jej wydanie (inwestorów), przy czym błędne doręczenie tej decyzji, także innym osobom nie wywołuje negatywnych konsekwencji, ani dla inwestorów ani też dla innych stron postępowania. Odwołanie od tej decyzji złożyli B. K.-P. i J. P., podnosząc w nim dodatkowo zarzut niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie obsługi komunikacyjnej działki z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną w dniu [...] czerwca 2013 r. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że w jego ocenie decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, bowiem kontrolowane rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nie jest obarczone żadną z wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] stycznia 2009 r., jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zgodnie z § 18 planu obsługa komunikacyjna działki powinna się odbywać jedynie przez ulicę klasy dojazdowej 5KD organ wskazał, że plan nie zawiera takiego zastrzeżenia. Natomiast ocena prawidłowości zawarcia w postanowieniu Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...] warunku odnośnie zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki nr [...] wyłącznie poprzez ulicę klasy dojazdowej 5KD wykracza poza zakres niniejszego postępowania - postanowienie to nie zostało wydane w postępowaniu zakończonym weryfikowaną w niniejszym postępowaniu decyzją Prezydenta Miasta W.. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. K.-P.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym będącym wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem jest usunięcie z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych w dacie ich wydania jedną z wad kwalifikowanych enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie rozpoznaje ponownie sprawy i nie orzeka co do jej istoty, bada jedynie czy kontrolowana decyzja jest dotknięta którąś z wad z art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu wojewódzkiego organy słusznie uznały, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] stycznia 2009 r., udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego nie jest dotknięta żadną z wad nieważnościowych i prawidłowo odmówiły stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Odnosząc się do wskazanych przez skarżącą przesłanek, organy zgodnie z prawem uznały, że wbrew jej argumentom weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. bowiem z wadliwością przewidzianą w tym przepisie mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. W żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" w rozumieniu ww. przepisu. Tak więc wada wskazana w ww. przepisie miałaby miejsce tylko w sytuacji, gdyby organ pierwszej instancji wydał pozwolenie na budowę na rzecz innego podmiotu niż inwestor. Tymczasem, zaskarżoną decyzją Prezydenta W. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla B. K.-P. oraz J. P., czyli osób wnioskujących o wydanie pozwolenia. Natomiast błędne doręczenie decyzji do osób, które bezspornie nie były stronami postępowania, nie może doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego weryfikowanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa miejscowego, Sąd stwierdził, iż organ prawidłowo uznał, że decyzja w zakresie obsługi komunikacyjnej działki inwestorów nie została wydana wbrew zakazowi lub nakazowi wynikającym wprost z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem tylko takie jednoznaczne i oczywiste naruszenie prawa mogłoby być ocenione jako rażące. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. K.-P.. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez uznanie, pomimo prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, że doręczenie decyzji osobie, która nie jest stroną nie jest skierowaniem decyzji do tej osoby, przez co nie mieści się w zakresie zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.; Naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy prawidłowa subsumcja stanu faktycznego pod wskazaną normę prawną skutkowałaby stwierdzeniem przez Sąd wystąpienia przesłanki nieważnościowej, a w konsekwencji uwzględnieniem skargi. Naruszenie prawa procesowego miało zatem niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Badając sprawę w takim zakresie należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisu postępowania: art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przy czym naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. została skierowana do A. K. i D. S., którzy w jej ocenie nie byli stroną tego postępowania. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie została prawidłowo skonstruowana. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest wszak jednolity pogląd, że art. 156 § 1 k.p.a. ma charakter materialny. Ww. wady tkwią bowiem w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Decyzja taka traktowana jest zatem jako obarczona wadami materialnoprawnymi (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2007 r. II OSK 920/06, Lex 344815). Niezależnie od powyższego nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie co do tego, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił charakter naruszenia prawa polegający na doręczeniu decyzji A. K. i D. S. jako podmiotom nie posiadającym w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przymiotu strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i w literaturze prawa prezentowany jest jednolity pogląd, co do tego, że z kwalifikowaną wadą prawną decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas gdy decyzja rozstrzyga o sytuacji prawnej podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu (tak NSA m.in. w wyrokach: z dnia 10 października 2013 r., II OSK 1113/12, z dnia 15 września 2011 r. II OSK 1347/10 z dnia 14 czerwca 2012 r., II OSK 484/11, z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1324/09 z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. I OSK 1931/06; wyrok NSA z 24 maja 2007 r. sygn. II GSK 400/06 dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy "skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną" polega na nieprawidłowym określeniu adresata rozstrzygnięcia, a więc wadliwym ustaleniu praw lub obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej względem podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że czym innym od skierowania decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania jest jej doręczenie takiemu podmiotowi. To ostatnie ma charakter ściśle procesowy. Wobec powyższego błędne określenie kręgu podmiotów, którym decyzja jest doręczana może być rozważane jedynie w kontekście naruszenia przez organ administracji art. 109 § 1 i 2 k.p.a. nie oznacza zaś, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną. W świetle powyższych rozważań nie można odmówić słuszności twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, co do tego, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę podmiotem, "do którego decyzja jest skierowana" jest wnioskodawca tj. inwestor. Podobnie zresztą przedstawiałaby się sytuacja w sprawach, które, tak jak sprawa o pozwolenie na budowę, może się toczyć jedynie na wniosek zainteresowanego podmiotu (np. ustalenie warunków zabudowy). W takiej sprawie to właśnie wnioskodawca będzie podmiotem, któremu decyzja bezpośrednio kształtuje prawa i obowiązki. Postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. zostało zainicjowane wnioskiem B. K.-P. i J. P.. Do tych podmiotów organ architektoniczno – budowlany skierował decyzję i ukształtował prawa i obowiązki z niej wynikające. Wadliwe ustalenie stron postępowania i będące tego skutkiem doręczenie decyzji podmiotom, które (jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, a co wobec braku zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie musi pozostać poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego) przymiotu strony nie posiadały w niniejszej sprawie, pozostaje bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Jak bowiem zostało wyżej wskazane decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. była dotknięta jedynie wadą naruszenia art. 109 k.p.a., które nie tylko, że nie miało charakteru rażącego, ale i pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ta okoliczność mogłaby mieć znaczenie w sytuacji gdyby podmiot, któremu błędnie decyzję doręczono wniósł od niej odwołanie. Organ odwoławczy byłby zobligowany w pierwszej kolejności do oceny czy odwołanie to pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony i w zależności od wyniku oceny winien wydać decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1- 3 lub 138 § 2 k.p.a. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy, a zatem nie może budzić wątpliwości, że ocena prawna wadliwości decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. została przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji dokonana prawidłowo. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.