I GSK 343/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 170/16 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. C. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 170/16 uwzględnił skargę M.C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Skargą kasacyjną organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie, w przypadku stwierdzenia, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i jego zmianę poprzez oddalenie skargi beneficjentki w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: Naruszenie prawa materialnego, tj.: § 22 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2014 r. poz. 201 z poźn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż rozpoczęcie przez Panią M.C. procesu uzupełnienia wykształcenia nastąpiło w możliwie najbliższym terminie, co stanowiło jedną z przesłanek dla uznania, iż odnośnie ww. Beneficjentki mają zastosowanie przepisy dotyczące siły wyższej stanowiące podstawę do niedochodzenia przez Organ nienależnie pobranych płatności. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz.23 z późn. zm., dalej: k.p.a.), w zw. § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, polegające na dokonaniu przez WSA w Warszawie błędnej kontroli legalności działalności administracji publicznej, poprzez błędne uznanie, iż organy ARiMR nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w sprawie w zakresie oceny podjęcia przez beneficjentkę działań zmierzających do uzupełnienia wykształcenia rolniczego, stanowiącego warunek udzielenia M.C. pomocy finansowej, pomimo, iż z akt sprawy wynika, że organy ARiMR podjęły działania zmierzające do ustalenia ww. okoliczności, poprzez zwrócenie się do placówek oświaty wskazanych przez beneficjentkę w Planie Rozwoju Gospodarstwa (w pierwotnym brzmieniu PRG z dnia 4 sierpnia 2011 r. (k.54) do Dyrektora Zespołu Szkół Centrum Kształcenia Rolniczego im. [...] w B. oraz w brzmieniu z dnia 30 września 2014 r. (k. 197) do Dyrektora Zespołu Szkół Centrum Kształcenia Rolniczego im. [...] w G.) w zakresie udzielenia przez ww. podmioty informacji prowadzonych w latach 2011-2013 kursów kwalifikacyjnych, które umożliwiłyby nabycie w ww. okresie przez kursantów tytułu "rolnik" lub "technik rolnik" a z których jednoznacznie wynika, iż beneficjentka miała możliwość przed upływem okresu określonego w § 18 ust. 1 pkt 6) uzupełnić wykształcenie w sposób umożliwiający spełnienie warunku o którym mowa w § 2 ust. 1 lit. d) rozporządzenia. Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach kasacyjnych. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Mając na względzie powyższe uwagi wskazać należy, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób sformułowany w jej petitum stoi na stanowisku, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organy ARiMR nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w sprawie w zakresie oceny podjęcia przez beneficjentkę działań zmierzających do uzupełnienia wykształcenia rolniczego, stanowiącego warunek udzielenia jej pomocy finansowej, pomimo, że materiał dowodowy w aktach sprawy potwierdzał, że organy podjęły działania zmierzające do ustalenia istotnych okoliczności, poprzez zwrócenie się do placówek oświaty wskazanych przez beneficjentkę w Planie Rozwoju Gospodarstwa. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem NSA prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji dostrzegające braki przeprowadzonego postępowania co uniemożliwia ostateczną ocenę, że beneficjentka miała możliwość przed upływem okresu określonego w § 18 ust. 1 pkt 6) uzupełnić wykształcenie w sposób umożliwiający spełnienie warunku o którym mowa w § 2 ust. 1 lit. d) rozporządzenia. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie daje podstaw do takiej oceny. Nie jest sporne w sprawie, że wnioskodawczyni podjęła naukę w wybranej szkole i kontynuowała ją bez nieusprawiedliwionych przerw w okresie od 22 marca 2013 r. do 30 listopada 2014 r. Naukę zakończyła pozytywnie złożonym egzaminem potwierdzającym kwalifikacje w zawodzie w zakresie kwalifikacji R.3 prowadzenie produkcji rolniczej. Przy ocenie zebranych przez organ dowodów kluczowe znaczenie ma termin doręczenia decyzji w dniu 20 września 2011 roku - przyznającej wsparcie, gdyż stanowi punkt odniesienia dla oceny czy beneficjentka mogła spełnić warunki wymagane do przyznania wsparcia ewentualnie czy podjęła naukę w najbliższym możliwym terminie. Dyrektor ZSCKR w B. w piśmie z 8 kwietnia 2015 r. (k. 339 akt adm.) wyjaśnił, iż kształcenie w Szkole Policealnej odbywało się od 1 września 2011 r. do dnia 17 czerwca 2013 r. w zawodzie technik rolnik ( w tym terminie nie było zatem możliwe podjęcie nauki przez beneficjentkę) zaś pierwszy nabór na kwalifikacyjny kurs zawodowy w kwalifikacji R.03 odbył się we wrześniu 2012 r. a ukończył 16 czerwca 2014 r. (informacja ta wyjaśnia jedynie początek i koniec naboru na kurs – nie wynika z niej kiedy rozpoczynała się nauka na tym kursie w oparciu o podany okres naboru). Kasator wskazuje, że sama beneficjentka w piśmie z 1 listopada 2015 roku stwierdziła, że o wcześniejszej nauce w 2-letniej policealnej szkole w zawodzie technik rolnik, która rozpoczęła się w dniu 23 września 2011 roku nie wiedziała pozostając w przekonaniu, że rolnicza szkoła w B. zapewni jej możliwość uzyskania wykształcenia, co jednak po otrzymaniu decyzji nie nastąpiło. Tymczasem na podstawie zaświadczeń Zespołu Szkół Centrum Kształcenia Rolniczego im. [...] w G. z dnia 21 grudnia 2015 r. (podpisane przez wicedyrektora D.W.) oraz z dnia 14 kwietnia 2015 r. (podpisane przez dyrektora B.C.) nie sposób poczynić ustaleń wskazywanych przez organ, zwłaszcza w kontekście wniosków autora skargi kasacyjnej wywiedzionych z wyżej opisanego stwierdzenia beneficjentki zawartego w piśmie z 1 listopada 2015 roku. Z informacji potwierdzonej w zaświadczeniu z 14 kwietnia 2014 roku wynika, "że naukę w policealnej 2-letniej szkole w zawodzie technik rolnik (ostatni rocznik) rozpoczęto 23.09.2011r. Z kolei z zaświadczenia z 21 grudnia 2015 roku wynika, "że ostatni nabór do 2-letniej Szkoły Policealnej w zawodzie technik rolnik zakończył się w sierpniu 2011 roku, zajęcia rozpoczęły się 1 września 2011r., po tym czasie nabór do Szkoły Policealnej nie był prowadzony". Zaświadczenie z 4 stycznia 2016 roku wydane przez dyrektora ZSCKR w G. B.C. zawiera informację, że od 2012 roku nie było możliwości zdobycia w Zespole Szkół kwalifikacji rolniczych "na 2-letniej Szkole Policealnej ze względu na reformę szkolnictwa zawodowego". Reasumując, stwierdzić należy, że nie można uznać za słuszną argumentację skarżącego kasacyjnie organu, że "z danych wynika, iż w szkole w której naukę skarżąca podjęła w roku 2013 na kursie kwalifikacyjnym istniała możliwość podjęcia nauki w 2-letniej szkole policealnej w zawodzie technik rolnik wcześniej tj. od 23 września 2011 roku". Zwrócić uwagę należy, że zaświadczenie ze szkoły w G. z 14 kwietnia 2015 roku informujące, że naukę rozpoczęto 23 września 2011 roku nie podaje kiedy skończył się nabór do szkoły a z materiału dowodowego także nie wynika, czy rozpoczęcie nauki przez beneficjentkę w tej szkole wyłącznie ze wskazaniem na tę datę, było realnie możliwe, czy i gdzie informacja taka była dostępna, przy uwzględnieniu niespornego faktu, że decyzja przyznająca wsparcie została jej doręczona 20 września 2011 roku. Podsumowując, zarzut naruszenia przepisów postępowania wymienionych w petitum skargi kasacyjnej okazał się nieusprawiedliwiony. Z zaprezentowanych wyżej rozważań wynika, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów ocena zasadności zarzutu naruszenia § 22 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. byłaby przedwczesna. Jak bowiem wskazano, wadliwie przeprowadzone postępowanie uniemożliwia dokonanie przez NSA oceny, czy w sprawie wystąpiły nadzwyczajne okoliczności przewidziane w katalogu siły wyższej lub wyjątkowe okoliczności wskazane w przepisach unijnych i krajowych o których mowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w przypadku których zwrot pomocy nie jest wymagany. W tym stanie rzeczy również stanowisko Sądu I instancji nie znajduje uzasadnienia jako przedwczesne. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie tytułem wynagrodzenia pełnomocnika za udział w rozprawie przed NSA, który prowadził sprawę w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 50% stawki minimalnej – 480 zł., co dało kwotę 240 zł.