I OSK 1172/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1203/19 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 listopada 2019 r. II SA/Sz 573/19, oddalił skargę A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.K. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, a w szczególności art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami (u.k.p.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na odmowie wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii C1, C1E, C, CE w sytuacji jednoznacznej sprzeczności tego przepisu z art. 2 Konstytucji RP wyrażającym zasadę demokratycznego państwa prawa; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności: 1. art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez uchybienie zasadom pogłębiania zaufania do organów, wyjaśniania przesłanek rozstrzygnięcia oraz poprzez przekroczenie zasady zaufania do organów państwa, poprzez odmowę wydania prawa jazdy kategorii wbrew zachowanemu uprawnieniu C1, C1E, C, CE wynikającego z wyroku Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...]; 2. art. 77 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez brak oceny proporcjonalności, skuteczności, celowości i słuszności w relacji do chronionego dobra, oraz z uwzględnieniem zasady wyważania słusznych interesów strony, co oznacza również konieczność uwzględniania interesów ekonomicznych strony podjętej decyzji administracyjnej - co stanowi o pominięciu istotnych w sprawie okoliczności. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Za niezasadne należy uznać postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zarzuty naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. polegające, zdaniem autora skargi kasacyjnej, na niewyjaśnieniu zarówno przez organy orzekające w sprawie jak i Sąd I instancji wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym zastosowaniu nieprawidłowych norm prawnych, odstąpieniu, bez uzasadnionej przyczyny, od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, naruszeniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także uchybieniu zasadom pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że złożona skarga kasacyjna, pomimo że została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wypełnia wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi winien cechować się ów środek zaskarżenia. Zarzucając bowiem naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy należy powiązać naruszenie przepisów kodeksu postepowania administracyjnego z naruszeniem przez sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując, wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy organy w sposób prawidłowy zastosowały te przepisy. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że organ dostatecznie wyjaśnił sprawę do rozstrzygnięcia i poprawnie ją rozważył, a uczynił to w sposób nie uchybiający zasadom procedury administracyjnej. W szczególności przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stan faktyczny sprawy znajduje potwierdzenie w zebranych w sprawie dowodach, które zostały wskazane i omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ocena ich wiarygodności nie nasuwa zastrzeżeń. Należy także podkreślić, że ustalenie stanu faktycznego obejmuje tylko te fakty, które są istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, zwłaszcza przesłanek przepisu materialnoprawnego mającego w niej zastosowanie. W tym kontekście, najpierw należy ocenić przesłanki rozstrzygnięcia wynikające z prawa materialnego. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.; u.k.p.), prawo jazdy nie może zostać wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Przepis ust. 1 pkt 2 u.k.p. znajduje zastosowanie także wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii: 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D (zob. art. 12 ust. 2 u.k.p. w poprzednim brzmieniu). Ustawa z 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 970), w art. 1 pkt 4 lit. b nadała nowe brzmienie art. 12 ust. 2 u.k.p. W wyniku nowelizacji przyjęto, że przepis ten odnosi się nie tylko do osób ubiegających się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, lecz także do osób ubiegających się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy danej kategorii. Zadaniem wprowadzonych zmian było ujednolicenie stosowania przepisów ustawy o kierujących pojazdami w zakresie wydawania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami, a co za tym idzie doprecyzowanie przepisów rodzących trudności interpretacyjne w praktyce i w orzecznictwie sądowym. Zaistniały w niniejszej sprawie spór sprowadza się zatem do ustalenia, czy zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B rozciąga się również na zakaz prowadzenia pojazdów kategorii C1, C1E, C i CE, a tym samym czy odmowa zwrotu prawa jazdy w zakresie tych kategorii jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżący kasacyjnie posiadał prawo jazdy [...] B, C1, C1E, C i CE, a prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z 27 maja 2019 r., sygn. akt [...] orzeczony został wobec niego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle powołanych przepisów nie sposób przyjąć, aby organy mogły wydać inne rozstrzygnięcie niż to, które zapadło w sprawie, a zatem rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu skarżącemu prawa jazdy kategorii C1, C1E, C i CE. Z wyroku sądu karnego wynika bowiem dla strony bezpośredni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B, a pośrednio – poprzez obowiązujący organy administracji publicznej art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. – również zakaz prowadzenia pojazdów kategorii C1, C1E, C i CE. Tym samym uznać należy, że decyzja organów konkretyzuje jedynie swą treścią obowiązujące wobec skarżącego zakazy z uwzględnieniem przepisów ustawy o kierujących pojazdami. Nie modyfikuje zatem w żaden sposób środka karnego. Uwzględnia jedynie treść ustawy o kierujących pojazdami, zawierającej wykaz dolegliwości będących skutkiem środka karnego orzeczonego przez sąd karny. Oznacza to, że zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii B pozbawia wszelkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie. Za taką wykładnią przemawia zarówno treść przepisów, jak i wykładnia celowościowa. Ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji, zwłaszcza jeżeli zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu spowodowali znajdując się w stanie nietrzeźwości. Trudno sobie wyobrazić, by ustawodawca pozbawiając prawa do kierowania pojazdami osobowymi (kat. B), zezwolił na prowadzenie pojazdów innych kategorii (zob. wyrok NSA z 21 lipca 2020 r., I OSK 3337/19, CBOSA). Stanowisko powyższe jest już od dawna ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a ustawowe rozszerzenie skutków wynikających ze środka karnego orzeczonego w wyroku sądu powszechnego nie może być pojmowane jako naruszenie przez organy konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Źródłem ograniczenia uprawnień osób ubiegających się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy nie jest bowiem sam wyrok karny, lecz norma ustawowa, która podlega konkretyzacji za pośrednictwem decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Sama regulacja ustawowa nie budzi zaś wątpliwości natury konstytucyjnej. Stąd też zarzut dotyczący niezgodności art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. w powiązaniu z art. 2 Konstytucji RP zależało uznać za niezasadny. Już na marginesie wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, kumulacja sankcji karnej w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonych kategorii oraz sankcji administracyjnej w postaci zakazu wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w odniesieniu do prawa jazdy kategorii odmiennych niż objęte zakazem wynikającym z wyroku karnego nie stanowią naruszenia zasady ne bis in idem. Zakaz ne bis in idem w sensie ścisłym ma zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne, wszczyna się postępowanie karne dotyczące tego samego czynu (zob. wyrok TK z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonuje także szersze rozumienie zasady ne bis in idem, które obejmuje nie tylko wypadki ponownego wymierzenia sankcji stricte karnej za ten sam czyn, lecz także te wypadki, w których dochodzi do zbiegu sankcji karnej i sankcji administracyjnej, która ma charakter wybitnie represyjny, pełniąc de facto funkcję sankcji karnej. Wskazać należy, że sankcja administracyjna realizuje przy tym cele prewencyjne i zabezpieczające. Należy również zwrócić uwagę na zupełnie odmienny przedmiot sankcji karnej i administracyjnej. O ile wyrok karny obejmujący środek karny zakazu prowadzenia pojazdu odnosi się wprost do uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, o tyle decyzja o odmowie wydania prawa jazdy lub o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy ma za przedmiot jedynie uprawnienie do uzyskania lub odzyskania dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami określonej kategorii. Nie ma zatem w tym zakresie tożsamości sankcji o identycznym (represyjnym) i skierowanym na te same uprawnienia charakterze. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentuje analogiczne, jak wyżej przedstawione, stanowisko w zakresie wykładni przepisów ustawy o kierujących pojazdami (zob. wyroki NSA z: 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 888/14; 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2412/16; 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1612/18; 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1891/18, CBOSA). W związku z powyższym, nie można zgodzić się ze zgoła odmiennym, zaaprobowanym przez skarżącego kasacyjnie stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 8 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 1034/16. Ze względu na wyżej przedstawioną wykładnię prawa materialnego, jako niezasadne należy uznać wcześniej powołane zarzuty dotyczące niewłaściwego sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ. Zarzuty te mają bowiem swoje źródło w odmiennej - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędnej - wykładni prawa materialnego, z której skarżący kasacyjnie wyciąga niewłaściwe wnioski, co do obowiązków organu wynikających z przesłanek zawartych w prawie materialnym. Na gruncie poprawnej wykładni prawa materialnego, przedstawionej wyżej, organ wyjaśnił i ustalił wszystkie okoliczności niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.