II OSK 33/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 13 października 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Kościoła [...] we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 568/08 w sprawie ze skargi Kościoła [...] we W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE II OSK 33/09 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 września 2008 r., sygn. akt II SA 568/08 oddalił skargę Kościoła [...] we W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia prawa własności nieruchomości położonej we W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu swego wyroku, Sąd zauważył, że materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Chrześcijan Baptystów w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1995 r. Nr 97, poz. 480 ze zm.; dalej jako usPK). Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy na wniosek Kościoła i jego osób prawnych wszczyna się postępowanie w przedmiocie przywrócenie im własności upaństwowionych nieruchomości lub ich części, nie pozostających w ich władaniu, o których mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1. Przywołany art. 39 ust. 1 pkt 1 wskazuje na nieruchomości, które były we władaniu osób prawnych, o których mowa w art. 4. Natomiast art. 4 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowi, że Kościół i jego osoby prawne są następcami prawnymi zborów, organizacji i gmin baptystycznych działających na terytorium Rzeczypospolitej przed dniem 1 września 1939 r. Powyższa regulacja traktuje o przywróceniu prawa własności, dotyczy zatem podmiotów, które w przeszłości były same lub przez swych poprzedników prawnych właścicielami nieruchomości, o których zwrot zabiegają. Przy czym podkreślić należy, że sam fakt bycia następcą prawnym w rozumieniu art. 4 usPK stanowi zaledwie podstawę wszczęcia przez Kościół starań o przywrócenie własności, nie obliguje jednak wojewody do podjęcia decyzji zgodnej z wnioskiem strony. Jest poza sporem, że nieruchomość, której przywrócenia własności domaga się strona skarżąca, przed dniem 1 września 1939 r. znajdowała się poza ówczesnymi granicami państwa polskiego i należała w owym czasie do jednostki organizacyjnej niemieckiego Kościoła Baptystów działającego na terenie III Rzeszy. Istota sporu sprowadza się do interpretacji przepisów art. 40 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 1 oraz art. 4 powołanej ustawy. Skarżący wywodzi mianowicie, iż z treści normy prawnej zawartej w tych przepisach wynika, iż w trybie art. 40 ust. 1 można przywrócić Kościołowi Chrześcijan Baptystów w Rzeczypospolitej Polskiej oraz jego osobom prawnym własność nieruchomości położonej w dzisiejszych granicach RP, której władztwem Kościół ten legitymował się po drugiej wojnie światowej, niezależnie od tego, że przed dniem 1 września 1939 r. należała ona do jednostki organizacyjnej Kościoła Baptystów działającego poza ówczesnymi granicami państwa polskiego. Wynikać ma to z odesłania zawartego w art. 39 ust. 1 pkt 1 wskazującego na nieruchomości będące we władaniu osób prawnych wymienionych w art. 4 usPK, przez które to osoby zdaniem skarżącego należy rozumieć m.in. Kościół i jego osoby prawne działające w obecnych granicach Rzeczypospolitej. Stanowisko strony jest błędne. Przede wszystkim dlatego, że art. 4 usPK reguluje kwestie następstwa prawnego Kościoła i jego osób prawnych po zborach, organizacjach i gminach baptystycznych, działających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed dniem 1 września 1939 r. Zawarte zatem w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy odesłanie do osób prawnych wymienionych w art. 4 musi być zawsze interpretowane w kontekście tego następstwa. Oznacza to, że Kościół Chrześcijan Baptystów w Rzeczypospolitej (jako osoba prawna - a więc jeden z podmiotów wskazanych w art. 39) posiada uprawnienia do odzyskania, w trybie postępowania restytucyjnego, prawa własności określonej nieruchomości jedynie wówczas, jeżeli występuje jako następca prawny ww. podmiotów działających do 31 sierpnia 1939 r. w granicach ówczesnej Rzeczypospolitej. Skoro zaś w niniejszej sprawie dawny właściciel nieruchomości, tj. jednostka organizacyjna niemieckiego Kościoła Baptystów, działała na terenie III Rzeszy Niemieckiej, to stwierdzić należy, że Kościół Chrześcijan Baptystów w Rzeczypospolitej i jego osoby prawne (Zbór) w świetle art. 4 usPK nie są jego następcami prawnymi i nie mogą domagać się przywrócenia im własności przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 40 ust. 1 tej ustawy. Zasadnie zatem organy obu instancji odmówiły przywrócenia skarżącemu spornej nieruchomości wskazując, że w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka, wynikająca z art. 4 powołanej ustawy, warunkująca pozytywne dla strony rozstrzygnięcie. Chybione są również zarzuty strony dotyczące naruszenia przez organ przepisów art. 2 ust. 4 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a tym samym naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Zważyć bowiem należy, iż przedmiotem niniejszego postępowania była sprawa dotycząca restytucji mienia Kościelnego w oparciu o przepisy ustawy z 30 czerwca 1995 r., a nie sprawa nabycia tego mienia w trybie wspomnianego dekretu. Wprawdzie rozstrzygając sprawę organy przywołały w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć wykładnię art. 2 ust. 4 tego dekretu, dokonaną przez Sąd Najwyższy (uchwała z 19 grudnia 1959 r.) w celu wykazania braku dopuszczalności następstwa prawnego Zboru po niemieckiej jednostce organizacyjnej Kościoła Baptystów, niemniej przepisy te oraz ich wykładnia nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, która rozstrzygana była w oparciu o regulacje zawarte w ustawie z 30 czerwca 1995 r. Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji są podniesione przez stronę skarżącą zarzuty odnoszące się do opieszałości organów przy rozpoznawaniu sprawy. Sąd zauważa wprawdzie, iż między datą złożenia wniosku o przywrócenie własności ([...] listopada 1995 r.), a datą podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie ([...] lutego 2008 r.), doszło do niekorzystnych z punktu widzenia strony zmian legislacyjnych, polegających na nadaniu nowego brzmienia art. 4 zmieniającego krąg podmiotów, których następcą prawnym jest Kościół Chrześcijan Baptystów i jego osoby prawne, niemniej w dacie wydawania zakwestionowanej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jak również prowadzonego przez ten organ postępowania (po uchyleniu w dniu [...] września 2003 r. uprzednio wydanej przez Wojewodę decyzji) przepis ten obowiązywał już w brzmieniu nadanym mu ustawą z 26 czerwca 1997 r. - o zmianie ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. z 1998 r. Nr 59, poz. 375). W tym stanie rzeczy zwłoka w rozpatrzeniu sprawy, na etapie postępowania objętego kontrolą Sądu, nie miała wpływu na merytoryczną treść podjętych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Ustalony przez organy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości sądu. Organy dokonały też prawidłowo jego subsumpcji do normy prawnej zawartej w przepisach art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i art. 4 usPK Nie ma zatem podstaw do kwestionowania wydanych rozstrzygnięć jedynie z powodu opieszałości organu mającej miejsce w toku rozpoznawania sprawy. Powyższy wyrok została zaskarżony w całości w drodze skargi kasacyjnej, w której podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.: a) art. 40 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 1 oraz w związku z art. 4 oraz art. 1 usPK poprzez niewłaściwą wykładnię, tj. przyjęcie, iż przywrócenie własności nieruchomości w trybie art. 40, możliwe jest po spełnieniu przesłanki uprzedniego władania nieruchomością przez podmioty wymienione w art. 4, przez które organ rozumie wyłącznie zbory, organizacje i gminy działające przed 1.09.1939 r. na ówczesnym terytorium RP, z pominięciem Kościoła i jego osób prawnych, działających na terytorium RP po II Wojnie Światowej, które w tym przepisie również zostały wymienione, b) art. 2 ust. 4 dekretu Rady Ministrów z 8.03.1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie. Na tej podstawie wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, 2) rozważenie - na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. przedstawienia zagadnienia dotyczącego wykładni przepisów materialnych wskazanych powyżej do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg spisu przedłożonego na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wniosek Sądu jakoby "Zawarte zatem w art. 39 ust. 1 pkt. 1 ustawy odesłanie do osób prawnych wymienionych w art. 4 musi być zawsze interpretowane w kontekście tego następstwa. Oznacza to, że Kościół Chrześcijan Baptystów w Rzeczypospolitej (jako osoba prawna - a więc jeden z podmiotów wskazanych w art. 39) posiada uprawnienia do odzyskania, w trybie postępowania restytucyjnego, prawa własności określonej nieruchomości jedynie wówczas, jeżeli występuje jako następca prawny ww. podmiotów działających do 31 sierpnia 1939 r. w granicach ówczesnej Rzeczypospolitej" nie znajduje podstaw, a ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Przepis art. 39 ust. 1 pkt. 1 brzmi: Nieruchomości lub ich części pozostające w dniu wejścia w życie ustawy, we władaniu Kościoła i jego osób prawnych stają się z mocy prawa ich własnością, jeżeli były we władaniu osób prawnych, o których mowa w art. 4. Problem sprowadza się zatem do wykładni tego przepisu, w szczególności podkreślonej części zdania. Należy wskazać, że ustawodawca odwołuje się do pojęcia "osoby prawne", o których mowa w art. 4 usPK. Tymczasem konsekwencją wykładni przedstawionej przez Sąd w skarżonym wyroku, jest następujący wniosek: ustawa pozwala starać się o przywrócenie własności tylko takich nieruchomości, które stanowiły własność zborów, organizacji i gmin baptystycznych działających przed II Wojną Światową na ówczesnym terytorium RP, ustawa nie pozwala starać się o przywrócenie własności takich nieruchomości, które - jakkolwiek przed wojną nie stanowiły własności zborów, organizacji i gmin baptystycznych działających na ówczesnym terytorium RP, to - stanowiły własność Kościoła lub jego osób prawnych po II Wojnie Światowej, ale nad którymi pozbawiono władztwa te podmioty w późniejszym okresie powojennej historii. Trudno stwierdzić, jakie zasady wykładni zastosował Sąd w skarżonym wyroku, wywodząc taki wniosek. Zdaniem skarżącego nie może on być wynikiem wykładni językowej, albowiem przepis art. 39 ust. 1 pkt. 1 wskazuje na "osoby prawne, o których mowa w art. 4", a art. 4 jest jedynym przepisem w ustawie, w którym wymieniono zarówno osoby prawne obecnego Kościoła, jak i poprzedników prawnych tych osób prawnych, czyli najszerzej ujęto krąg podmiotów Kościoła. Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć krąg podmiotów, które miały pierwotnie władać nieruchomością, tylko do podmiotów działających przed 1939 r., przepis art. 39 ust. 1 pkt. 1 usPK brzmiałby inaczej: "Nieruchomości lub ich części pozostające w dniu wejścia w życie ustawy we władaniu Kościoła i jego osób prawnych stają się z mocy prawa ich własnością, jeżeli były we władaniu poprzedników osób prawnych Kościoła, o których mowa, w art. 4". Zatem, wykładnia językowa nie uzasadnia wniosku przyjętego przez Sąd w skarżonym wyroku. Wykładnia językowa - polega na ustaleniu znaczenia i zakresu wyrażeń tekstu, prawnego ze względu na język, w którym zostały sformułowane. Najbardziej charakterystyczne dyrektywy wykładni językowej: należy ustalać znaczenie przepisów prawnych w taki sposób, by żadne fragmenty nie okazały się zbędne, wypowiedź powinna być traktowaną jako pewna całość - przy przyjęciu wnioskowania zawartego w skarżonym wyroku, brana jest pod uwagę tylko część art. 4 usPK, tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie wolno ich wprowadzać interpretatorowi - ustawodawca w art. 39 ust. 1 pkt. 1 usPK nie wyłącza żadnej ze wskazanych w art. 4 osób prawnych, natomiast Sąd w skarżonym wyroku ogranicza odesłanie zawarte w art. 39 ust. 1 pkt. 1 usPK tylko do osób prawnych działających przed II Wojną Światową, pomijając Kościół i jego osoby prawne działające po II Wojnie Światowej. Wykładnia przedstawiona przez Sąd w skarżonym wyroku może być skutkiem tego, iż sytuacje faktyczne, z jakimi stykały się dotychczas organy na podstawie usPK, dotyczyły wyłącznie problemu przywrócenia własności takich nieruchomości, które nie stanowiły własności, osób prawnych Kościoła po II Wojnie Światowej, czyli wnioskodawcy powoływali się wyłącznie na uprawnienia poprzedników prawnych, działających przed II Wojną Światową. W przedmiotowej sprawie zachodzi inna sytuacja faktyczna. Skarżący po dzień dzisiejszy dysponuje wpisem własności w księdze wieczystej, wykonywał prawo własności do roku 1959, kiedy na podstawie pisma okólnego Ministra Gospodarki Komunalnej z 23.04.1959 r. zmieniającego wykładnię przepisów dekretu Rady Ministrów z dnia 8.03.1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, odebrano skarżącemu w imieniu Państwa Polskiego władanie nieruchomością, a następnie dokonano podziału nieruchomości i - ignorując istniejącą wówczas i nadal księgę wieczystą – założono nową księgę, ujawniając w niej jako właściciela nieruchomości (podzielonej na odrębne działki) Skarb Państwa. Jak wskazano wyżej wykładnia językowa przytoczonych przepisów nie prowadzi do wniosku, jaki wywiódł Sąd w skarżonym wyroku. Także korzystając z wykładni systemowej - wzajemnej relacji przepisu art. 4 i art. 39, ich usytuowania w usPK nie można wywieść wniosku, że celem ustawodawcy było ograniczenie kręgu podmiotów, które władały nieruchomością zanim zostały tego władztwa pozbawione. Przepis art. 4 znajduje się na początku ustawy (przepisy ogólne) i - jak słusznie wskazał Sąd- reguluje kwestię następstwa prawnego. Natomiast przepis art. 39 znajduje się w innej części usPK (przepisy przejściowe i końcowe) regulującej właśnie uporządkowanie stanu prawnego nieruchomości. Sąd nie uzasadnił stwierdzenia, iż "zawarte zatem w art. 39 ust. 1 pkt. 1 ustawy odesłanie do osób prawnych wymienionych w art. 4 musi być zawsze interpretowane w kontekście tego następstwa". Zdaniem skarżącego wniosek taki nie znajduje podstaw ani po zastosowaniu wykładni językowej, ani wykładni systemowej. Nadto przeciwko takiemu wnioskowi przemawia wykładnia funkcjonalna. Trudno przyjąć, aby ustawodawca, dążący do uporządkowania sytuacji prawnej, jeśli chodzi o stan własności nieruchomości, które w przeszłości stanowiły własność osób prawnych Kościoła (a) preferował takie nieruchomości, które przed II Wojną Światową stanowiły własność osób prawnych Kościoła, ale (b) jednocześnie wykluczył z możliwości uporządkowania stanu prawnego takich nieruchomości, które stanowiły własność osób prawnych Kościoła po II Wojnie Światowej, ale pozbawiono te osoby władztwa nad tą nieruchomością. Taki wniosek jest nieracjonalny i skarżący nie znajduje dla jego uzasadnienia żadnych przesłanek, albowiem pozbawienie władztwa nad nieruchomością wskutek działań wojennych i dalej działań Państwa, pozwalałoby na przywrócenie własności, ale utrata władztwa wskutek bezprawnych działań organów Państwa Polskiego podjętych wyłącznie po wojnie - już nie. Taka wykładnia przepisów usPK dokonana przez Sąd w skarżonym wyroku spowodowała, że zagadnienie istnienia tytułu prawnego po stronie skarżącego do tej nieruchomości po II Wojnie Światowej, a co za tym idzie argumenty podnoszone przez organ, a dotyczące interpretacji przepisów dekretu Rady Ministrów z 8.03.1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich przestały mieć znaczenie w sprawie, podobnie jak argumenty skarżącego, dotyczące nabycia przezeń prawa własności tej nieruchomości po II Wojnie Światowej i fakt kwestionowania przyjętej przez organ wykładni przepisów dekretu. Wnioskowanie dokonane przez Sąd w skarżonym wyroku pozostaje w sprzeczności z wykładnią językową, systemową i funkcjonalną przepisów art. 39 ust. 1 pkt. 1 i art. 4 usPK. Niewłaściwa wykładnia w/w przepisów spowodowała wyłączenie możliwości zastosowania wobec skarżącego art. 40 usPK, a co za tym idzie naruszenie także tego przepisu, poprzez jego niezastosowanie. Sąd pominął także zastosowanie art. 2 ust. 4 dekretu Rady Ministrów z 8.03.1946 r., wobec skarżącego i nie rozstrzygnął kwestii jego wykładni, pomimo tego, iż organ w skarżonej decyzji powoływał się na wykładnię tego przepisu, dokonaną w latach 50-tych XX w. w specyficznych warunkach politycznych, a skarżący szeroko uzasadnił przyczyny, dla jakich wykładnia ta jest wadliwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 1 oraz w związku z art. 4 oraz art. 1 usPK poprzez niewłaściwą wykładnię, ponieważ norma wypływająca z art. art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 4 jest jednoznaczna. Brzmi ona: "Nieruchomości lub ich części pozostające w dniu wejścia w życie ustawy we władaniu Kościoła i jego osób prawnych stają się z mocy prawa ich własnością, jeżeli były we władaniu zborów, organizacji i gmin baptystycznych działających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed dniem 1 września 1939 r.". Jest poza sporem, że nieruchomość, której przywrócenia własności domaga się strona skarżąca, przed dniem 1 września 1939 r. znajdowała się poza ówczesnymi granicami państwa polskiego i należała w owym czasie do jednostki organizacyjnej niemieckiego Kościoła Baptystów działającego na terenie III Rzeszy, a zatem Kościół Chrześcijan Baptystów w Rzeczypospolitej i jego osoby prawne w świetle art. 4 usPK nie są jego następcami prawnymi i nie mogą domagać się przywrócenia im własności przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 40 ust. 1 tej ustawy. Zarzut naruszenia art. 2 ust. 4 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich jest bezzasadny z tej prostej przyczyny, że przepis ten nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, co trafnie wywiódł Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.