I OW 99/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy U. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy U. a Prezydentem Miasta G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. S. o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne postanawia: 1. wskazać Prezydenta Miasta G. jako organ właściwy w sprawie; 2. oddalić wniosek Wójta Gminy U. o zasądzenie kosztów postępowania. 2 UZASADNIENIE Wnioskiem z 6 kwietnia 2020 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w U. (dalej: Kierownik), działając z upoważnienia Wójta Gminy U., wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy U. (dalej: Wójt) a Prezydentem Miasta G. (dalej: Prezydent) przez wskazanie Prezydenta jako organu właściwego w sprawie rozpatrzenia wniosku M. S. o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał, że 23 marca 2020 r. do tamtejszego Ośrodka wpłynęło pismo MOPS w G. przekazujące ww. wniosek zainteresowanego. Wskazano w nim, że M. S. jest osobą bezdomną, a ostatnim miejscem jego zameldowania na pobyt stały było G., gmina U. Z wywiadu środowiskowego wynika, że zainteresowany 29 września 2010 r. został wymeldowany z miejsca stałego pobytu – G., ul. J. Jest bezrobotny, bez prawa do zasiłku, w dalszym ciągu jest zarejestrowany w PUP w G. w okresie aktywności zawodowej od 1 sierpnia 2019 r. Zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z 2 września 2019 r. ma ustaloną niepełnosprawność w stopniu znacznym i w MOPS w G. pobiera zasiłek pielęgnacyjny, nadto Ośrodek ten przyznał mu w czerwcu 2019 r. świadczenie pieniężne na zakup żywności. Zgodnie z oświadczeniem zainteresowanego korespondencję w sprawie należy kierować na adres: ul. C. w G. zdaniem Kierownika istnieje domniemanie, że nadal tam przebywa. Z akt sprawy nie wynika, aby zainteresowany jako osoba bezdomna ubiegał się o pobyt w noclegowni czy schronisku. MOPS w G. również takiej pomocy nie zaoferował. Nadto Kierownik zwrócił uwagę, że status bezrobotnego przyznał PUP w G.. ZUS w G. stwierdził też brak pobierania przez M. S. świadczeń emerytalno-rentownych. W postępowaniu przed Urzędem Skarbowym w G. zainteresowany podał ww. adres zamieszkania. Orzeczenie o niepełnosprawności wydał Powiatowy Zespół ds. Orzekania o niepełnosprawności w G.. Opiekę medyczną zainteresowany uzyskiwał w [...] Centrum Zdrowia Przychodni G., a jego sprawę rozwodową prowadzi Sąd Rejonowy w L. Dodatkowo przeprowadzony wywiad środowiskowy nie potwierdza, ażeby M. S. wiązał swoją przyszłość z gminą U.. Przebywa w G. i tam składa swoje wnioski. Kierownik, powołując się na art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, ze zm.), podniósł, że MOPS w G. nie wykazał, że M. S. nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym. Z akt sprawy nie wynika, aby był on osoba bezdomną, wręcz przeciwnie, z wywiadu środowiskowego można wywieść, że zainteresowany ma dobrą sytuację mieszkaniową (4 izby w mieszkaniu, posiada podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego). W związku z powyższym Kierownik wskazał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 101 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym właściwym organem jest Prezydent, bowiem to na terenie G. zainteresowany posiada miejsce zamieszkania. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. (dalej: Dyrektor), działając z upoważnienia Prezydenta, wniósł o wskazanie Wójta jako organu właściwego w sprawie. Podniósł, że faktycznie M. S. przebywa na terenie G. Pod wskazywanym w wymienionych przez Kierownika dokumentach adresem: ul. C. w G. zainteresowany mieszkał wraz z byłą konkubiną od maja 2018 r. do grudnia 2019 r. W tym czasie prowadził z nią i ich dzieckiem wspólne gospodarstwo domowe i korzystał z pomocy społecznej. Mieszkając w ww. mieszkaniu nie był osobą bezdomną, jednakże z uwagi na konflikty z konkubiną nie ma już możliwości przebywania pod ww. adresem i stał się bezdomnym, co sam oświadczył w aktach sprawy. Dyrektor podniósł, że w momencie utraty miejsca zamieszkania zainteresowany powinien dokonać weryfikacji swoich danych w urzędach. Wskazane przez Kierownika dokumenty wystawione zostały w czasie, w którym zainteresowany miał miejsce zamieszkania. Nie oznacza to jednak, że wciąż tak jest, zwłaszcza, że zainteresowany sam oświadczył, że jest bezdomnym, w tym również w wywiadzie środowiskowym. W ocenie Kierownika M. S. jest osobą bezdomną i zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej to Wójt Gminy U. jest organem właściwym w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory, o których mowa w art. 4 wskazanej ustawy, czyli spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jako spór o właściwość określa się obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim, co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Spór, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie pomiędzy Wójtem a Prezydentem, jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. S. o pomoc w formie zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. Właściwość miejscową w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Natomiast w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Z powołanego przepisu wynika, że co do zasady, o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony określone zgodnie z art. 25 k.c. Jednakże, gdy stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce zameldowania tej osoby na pobyt stały. Z kolei w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. W pierwszej kolejności należało więc rozważyć czy M. S. można uznać za osobę bezdomną. Zdaniem Kierownika jego miejscem zamieszkania jest G., bowiem w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy M. S. wskazał G. ul. C. jako swój adres zamieszkania. Z kolei zdaniem Dyrektora faktycznie zainteresowany mieszkał pod ww. adresem, jednakże w wyniku kłótni z konkubiną wyprowadził się z mieszkania i stał się bezdomnym – na dzień złożenia wniosku nie posiadał miejsca zamieszkania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kluczowe w sprawie jest oświadczenie M. S. złożone w wywiadzie środowiskowym, że jest on osobą bezdomną, a więc nie ma miejsca zamieszkania. M. S. nie ma bowiem żadnego interesu w przedstawianiu nieprawdy odnośnie bycia bezdomnym. Wręcz przeciwnie, okoliczność ta sprawia chociażby, że rozpoznawanie jego wniosków jest przedłużone przez przedmiotowy spór o właściwość. Z akt sprawy wynika, że obecnie powyższy adres jest jedynie jego adresem korespondencyjnym. Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje więc dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611), do której odsyła powołany wyżej art. 6 pkt 8 ustawy, pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności sprawy dają podstawę do stwierdzenia, że M. S. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ww. ustawy. Jest bowiem osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, w sprawie nie można domniemywać zamieszkiwania zainteresowanego w mieszkaniu wraz z konkubiną, skoro on sam twierdzi, że jest osobą bezdomną. Podkreślić należy, że formalne spełnienie warunków do uznania za osobę bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej nie uzasadnia automatycznego zastosowania art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Ustawodawca dopuszcza bowiem - w art. 101 ust. 3 - udzielenie świadczeń z pomocy społecznej również w miejscu pobytu osoby potrzebującej wsparcia. Zgodnie z przywołaną na wstępie treścią tego przepisu gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie jest właściwa miejscowo m.in. w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą takiej osoby oraz w sprawach niecierpiących zwłoki. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniach NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OW 15/19 oraz z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OW 26/20, że o przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie można mówić w kontekście podjęcia przez osobę bezdomną działań zmierzających do związania swojego ośrodka życia z danym miejscem pobytu w celu stabilizacji życiowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z akt sprawy wynika, że sytuacja osobista wnioskującego o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej M. S. jest bardzo trudna. Nie posiada żadnych źródeł utrzymania, nie osiąga żadnych dochodów, utrzymuje się jedynie ze świadczeń z pomocy społecznej oraz ze świadczenia pielęgnacyjnego. Jest osobą niepełnosprawną, przewlekle chorą na nowotwór i pozostaje pod opieką specjalistów. Bezspornie miejscem pobytu wnioskodawcy i to od paru lat jest Miasto G., w którym koncentrują się jego wszystkie sprawy życiowe, w tym mieszka tam jego dziecko. Nie ulega więc wątpliwości, że pomimo bardzo trudnej sytuacji osobistej, M. S. podejmuje starania w celu związania ośrodka swoich spraw życiowych z tym miastem i osiągnięcia tym samym stabilizacji życiowej. W G. uzyskał status bezrobotnego, tam wydano orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, uzyskuje pomoc medyczną, prowadzona jest jego sprawa rozwodowa (zgodnie z właściwością sądu - w L.), tam też uzyskiwał świadczenia z pomocy społecznej. W tych okolicznościach bezcelowe byłoby wskazanie jako organu właściwego Wójta Gminy U., bowiem z Gminą U. wnioskodawca nie ma już jakiegokolwiek związku, poza tym, że do 2010 r. był tam zameldowany. Wykładnia i zastosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej określających właściwość miejscową organów pomocy społecznej powinna przede wszystkim uwzględniać zasady pomocy społecznej wymienione w art. 2 ust. 1 (umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości), art. 3 ust. 1 (wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka) oraz art. 3 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy (zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem). Przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć zatem na względzie również te okoliczności, które z uwagi na sytuację osobistą wnioskodawcy, mogą zaważyć na tym, czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej (vide: postanowienia NSA: z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I OW 158/12 oraz z 18 maja 2017 r., sygn. akt I OW 94/17). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze względu na trwałą utratę przez M. S. związku z gminą ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, efektywniejszą realizację ustawowych zadań pomocy społecznej zapewni gmina jego miejsca pobytu. Nie bez znaczenia jest także znaczne oddalenie od siebie obu miejscowości. Bez ponoszenia dodatkowych kosztów, związanych na przykład z korespondencyjnym prowadzeniem sprawy i składaniem ewentualnych środków zaskarżenia, strona nie mogłaby brać udziału w postępowaniu. Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, że kwestie rozliczeń między gminami reguluje art. 101 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. W myśl tego przepisu gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie (właściwej na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy), która przyznała świadczenie w miejscu pobytu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wskazał Prezydenta Miasta G. jako organ właściwy w sprawie. Wniosek Wójta o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy p.p.s.a. (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Te przepisy szczególne to art. 200 - art. 201 oraz art. 203 – art. 204 wymienionej ustawy i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Oznacza to, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie.