I GSK 634/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S.A. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1348/13 w sprawie ze skargi K. S.A. z siedzibą w T. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1348/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę K. S.C. spółki akcyjnej w T. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 marca 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej wysokość nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej. Sąd rozpoznawał sprawę w następującym stanie faktycznym oraz prawnym: Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2012 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego orzekł, że refundacja wywozowa wypłacona Krajowej Spółce Cukrowej S.A. do wniosku WPR 1 o nr [...], w kwocie 479.895,82 zł została nienależnie wypłacona i zobowiązał Wnioskodawcę do jej zwrotu. Decyzja Prezesa ARR została doręczona K. S. C. S.A. oraz jej pełnomocnikom adw. Ł. M. i r.pr. K. G. w dniu [...] grudnia 2012 r. W dniu [...] stycznia 2013 r. do Agencji Rynku Rolnego wpłynęło odwołanie od decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego nr [...] z [...] grudnia 2012 r. wniesione przez pełnomocnika Spółki radcę prawnego Ł. M. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego nr [....], uznając, że zgodnie z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963 ze zm.) w sytuacjach, o jakich jest mowa w tej normie prawnej, stosuje się przepisy k.p.a. z wyłączeniami, w tym art. 58-60 k.p.a., które to przepisy normują kwestie związane z przywróceniem terminu. Zdaniem Ministra w przypadku złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 58 k.p.a. brak jest podstaw prawnych do rozpatrywania wymienionego wniosku. Tym samym, jak uznano, złożony przez Spółkę wniosek jest bezprzedmiotowy, co uzasadnia na podstawie art. 105 §1 w związku z art. 126 k.p.a. umorzenie postępowania w tym przedmiocie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z [...] marca 2013 r. Minister Rolnictwa Rozwoju Wsi, utrzymał w mocy uprzednio wydane przez siebie rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę spółki na powyższe postanowienie. Sąd wywiódł, że administrowanie obrotem towarami rolnymi z zagranicą obejmuje nie tylko sprawy związane z wydawaniem pozwoleń na przywóz i wywóz produktów rolnych, ale także sprawy dotyczące rozliczenia wykonania udzielonych pozwoleń oraz naliczenia i wypłaty refundacji wywozowych, jak również nakładania i egzekwowania kar administracyjnych określonych w przepisach prawa wspólnotowego. Postępowania w zakresie administrowania obrotem z zagranicą towarami rolnymi prowadzi Agencja Rynku Rolnego, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1702 z późn. zm., dalej: ustawa o ARR). W art. 11 ust. 1 pkt 5 tej ustawy wskazano, że jednym z zadań Agencji Rynku Rolnego jest administrowanie obrotem towarami z zagranicą. Zatem w tym zakresie Agencja Rynku Rolnego realizuje działania na podstawie prawa wspólnotowego, jak również ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, co wynika z art. 1 tej ustawy –"ustawa określa zasady administrowania obrotem towarami z zagranicą oraz w zakresie uzupełniającym przepisy prawa wspólnotowego, zasady obrotu towarami z krajami trzecimi dokonywanego na podstawie przepisów tego prawa". Zdaniem Sądu I instancji z art. 7 ust. 1 ustawy o ARR wynika, że zasady dotyczące stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniami w tym przepisie wymienionymi, mają zastosowanie, o ile przepisy tej ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ARR, są przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą, które wyłączają stosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisów art. 58-60 k.p.a. dotyczących m.in. przywrócenia terminu. Sąd wywiódł, że odwołanie skarżącej dotyczyło decyzji Prezesa ARR z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej, a więc niewątpliwie sprawy dotyczącej obrotu towarowego z zagranicą rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. W związku z tym przy jej rozstrzyganiu ma zastosowanie m.in. ustawa o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, w tym przepis art. 4 tej ustawy dotyczący m.in. terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. W sprawie niniejszej organ prawidłowo uznał, że skarżąca otrzymała decyzję organu I instancji w dniu [...] grudnia 2012 r., o czym świadczy potwierdzenie doręczenia decyzji dokonane przez pracownika Kancelarii Adwokackiej reprezentujących spółkę pełnomocników, (k. 67 akt adm.). Pismo zaś stanowiące odwołanie zostało sporządzone i wpłynęło do ARR w dniu 8 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 129 k.p.a. i art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą termin do złożenia odwołania upłynął zatem w dniu 2 stycznia 2013 r. Sąd wywiódł, że wniesienie odwołania po terminie z wnioskiem o jego przywrócenie, wobec braku możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu, uzasadniało wydanie na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. postanowienia o umorzeniu postępowania wobec jego bezprzedmiotowości. Od powyższego wyroku WSA w W. skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963 ze zm.) poprzez nieuprawnione zastosowanie art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą i uznanie, że wyłączenia z zastosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), a w szczególności wyłączenie z zastosowania art. 58-60 k.p.a. przewidziane w art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, znajdują zastosowanie w sprawie zakończonej wyrokiem WSA. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżącej, organy administracji publicznej, a za nimi Sąd I instancji błędnie uznał, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajdzie wyłączenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 58-60), przewidziane w art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Przepis ten dotyczy tylko postępowań administracyjnych związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych, o jakich mowa w tej ustawie, a w szczególności w jej przepisach: art. 3 ust. 1, art. 5, art. 8a, art. 25 i art. 39a, a więc m.in. kwestii pozwolenia na wywóz towaru z obszaru celnego Wspólnoty z zastosowaniem refundacji. Zdaniem Skarżącej tylko w sprawach pozwoleń oraz środków administrowania obrotem towarowym z zagranicą będzie miał zastosowanie katalog wyłączeń przepisów k.p.a., o którym mowa w art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. W związku z tym, że przedmiotowa sprawa nie dotyczyła pozwoleń w ramach środków handlowych ustanowionych przez Wspólnotę, czy też udzielania pozwoleń w ramach środków administrowania obrotem towarowym z zagranicą, do jej rozpoznania będzie miała zastosowanie wyłącznie ustawa z 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, a tym samym katalog wyłączeń, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 tego przepisu, której w tej sprawie nie stwierdzono. Zważywszy na powyższe skarga kasacyjna jest bezzasadna. Istota zarzutu sprowadza się do rozstrzygnięcia czy w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963 – dalej ustawa o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą) określa zasady administrowania obrotem towarami z zagranicą oraz, w zakresie uzupełniającym przepisy prawa wspólnotowego, zasady obrotu towarami z krajami trzecimi dokonywanego na podstawie przepisów tego prawa. Według art. 2 pkt 5 ww. ustawy obrót towarami z zagranicą oznacza przywóz towarów pochodzących z kraju trzeciego na obszar celny Wspólnoty lub wywóz towarów do kraju trzeciego z obszaru celnego Wspólnoty niezależnie od sposobu ich przemieszczania przez granicę, a także związane z tym nadawanie upoważnień podmiotom dokonującym takiego obrotu w zakresie towarów rolno-spożywczych. Natomiast w myśl art. 2 pkt 13 tejże ustawy określenie "kraj trzeci" oznacza kraj niebędący członkiem Wspólnoty Europejskiej. Jednocześnie z treści ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą wynika, że ma ona zastosowanie m.in. do spraw, w których jest wymagane uzyskanie pozwolenia na wywóz towaru z obszaru celnego Wspólnoty z zastosowaniem refundacji (art. 3 ust. 1 pkt 4 tej ustawy). Z kolei w myśl art. 4 omawianej ustawy z zastrzeżeniem warunków i zasad określonych w przepisach prawa wspólnotowego, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 10, art. 57 § 5, art. 58-60, art. 75, art. 76 § 2 i 3, art. 77 § 2-4, art. 78-88 oraz art. 97-103. Z powyższych uregulowań wynika zatem, że przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą stanowią uzupełnienie regulacji zawartych w prawie wspólnotowym w zakresie odnoszącym się do obrotu towarami z krajami trzecimi dokonywanego na podstawie przepisów prawa wspólnotowego. Taki wniosek wynika też z uzasadnienia projektu omawianej ustawy, w którym podkreślono, że jej celem jest umożliwienie wykonywania przepisów prawa wspólnotowego dotyczących obrotu towarami z krajami trzecimi (druk sejmowy nr 2704, Sejm RP IV kadencji). Nie oznacza to jednakże, jak sugeruje skarżąca, że przepis art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą dotyczy jedynie postępowań administracyjnych związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych, o jakich mowa w art. 3 ust. 1, art. 5, art. 8a, art. 25 i art. 39a tej ustawy. Prawem wspólnotowym, o którym stanowi art. 1 ust. 1 i art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, jest m.in. rozporządzenie Komisji (WE) nr 612/2009 z dnia 7 lipca 2009 r. ustanawiające wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz.U. UE L 2009.186.1 – dalej rozporządzenie 612/2009), które zastąpiło poprzednio obowiązujące w tej materii rozporządzenie Komisji (WE) nr 800/1999 z dnia 15 kwietnia 1999 r. (Dz.U.L. 102 z 17.04.1999, s. 11). Powołane rozporządzenie nr 612/2009 ustanawia wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych na określone produkty. Przewiduje m.in. wypłatę refundacji w przypadku wywozu produktów ze Wspólnoty do krajów trzecich, w szczególności w przypadku wywozu cukru. Przepisy rozporządzenia nr 612/2009 zasadniczo zawierają materialnoprawne uregulowania dotyczące uprawnienia do refundacji, jak również zwrotu nienależytej refundacji wywozowej oraz kary pieniężnej z tytułu wnioskowania o refundację nienależną (tytuły II, IV). Jednakże przepisy rozporządzenia nr 612/2009 nie zawierają szczegółowych zasad (procedur) regulujących postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej oraz nałożenia kar pieniężnych, gdyż realizacja tych procedur należy do państw członkowskich. Oznacza to, że w zakresie uzupełniającym w stosunku do prawa wspólnotowego należy stosować przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, gdyż przepisy tej ustawy, co wyraźnie wynika z jej art. 4, uzupełniają regulacje wspólnotowe. Powyższy wniosek wynika także z ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Otóż art. 7 ust. 1 ustawy o ARR stanowi, że jeżeli przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji przez dyrektorów oddziałów terenowych oraz Prezesa Agencji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Przepisem szczególnym (czyli odrębnym) w stosunku do powołanego wyżej art. 7 ust. 1 ustawy o ARR jest właśnie art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, który wskazuje w jakim zakresie w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z wymienionymi w tym przepisie wyłączeniami. Natomiast przepis art. 11 ustawy o ARR określa jedynie jakie zadania realizuje Agencja, przy czym w ust. 1 pkt 5 tego przepisu wskazano, że Agencja m.in. prowadzi postępowanie w zakresie administrowania obrotem z zagranicą towarami rolnymi w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Z kolei z art. 13 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 tej ustawy wynika, że Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej a także kar administracyjnych, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5e. Jednakże materialnoprawne przesłanki zwrotu kwoty nienależnie otrzymanej łącznie z karą pieniężną zostały uregulowane w tytule IV rozdziale 2 pt. "Kary i zwrot kwot nienależnie wypłaconych" rozporządzenia nr 612/2009. Te ostatnio powołane przepisy prawa wspólnotowego nie określają szczegółowych zasad postępowania mającego na celu określenie kwoty nienależnie wypłaconej oraz nałożenia kary pieniężnej w związku z przyznaną i wypłaconą refundacją wywozową w oparciu o udzielone uprzednio pozwolenie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Stosowne zasady postępowania zostały zatem uregulowane w art. 4 tej ostatnio wymienionej ustawy w zakresie dotyczącym obrotu towarami z krajami trzecimi dokonywanym na podstawie przepisów prawa wspólnotowego, tak jak w art. 11 tejże ustawy określono jakie przepisy postępowania znajdują zastosowanie w zakresie odnoszącym się do środków administrowania obrotem towarowym z zagranicą. Pogląd, iż przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą oraz ustawy o ARR, a także rozporządzenia nr 612/2009 (czy też obowiązującego wcześniej rozporządzenia nr 800/1999) nie wykluczają się wzajemnie, zaś art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarami z zagranicą jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 7 ust. 1 ustawy o ARR, należy uznać za ugruntowany w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 50/10 i I GSK 51/10; z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt I GSK 206/11 i I GSK 233/11 (baza orzeczeń nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie odwołanie skarżącej dotyczyło decyzji Prezesa ARR, której przedmiotem było ustalenie nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej wypłaconej przez Agencje Rynku Rolnego. Jak wynika z powyższych rozważań przedmiotowa sprawa dotyczy szeroko rozumianego obrotu towarowego z krajami trzecimi dokonywanego na podstawie przepisów prawa wspólnotowego. Oznacza to, że w sprawie znajdują zastosowanie zarówno przepisy rozporządzenia nr 612/2009, ustawy o ARR oraz ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, a także przepisy k.p.a. ze stosownymi wyłączeniami przewidzianymi w powołanym wyżej art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Tym samym zarzut o nieuprawnionym zastosowaniu w sprawie art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą należało uznać za chybiony. W konsekwencji nie są trafne zarzuty, iż w sprawie nieprawidłowo przyjęto, że przepisy art. 58-60 k.p.a. regulujące m.in. instytucję przywrócenia terminu nie znajdują zastosowania. Skoro bowiem w art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą ustawodawca przyjął, że przepisów art. 10, art. 57 § 5, art. 58-60, art. 75, art. 76 § 2 i 3, art. 77 § 2-4, art. 78-88 oraz art. 97-103 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się, to stanowisko Sądu I instancji akceptujące pogląd organu, iż przepisy art. 58-60 k.p.a. nie mogły być w sprawie stosowane należało uznać za prawidłowe. Nie sposób zatem uznać, że Sąd I instancji naruszył wskazane w petitum skargi kasacyjnej przepisy art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., skoro dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania, których ewentualne naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe uznać należało, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.