I SAB/Wr 910/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dagmara Stankiewicz–Rajchman (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Dagmara Dominik – Ogińska Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2022r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: S. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w zakresie rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia; II. stwierdza, że przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 9 września 2021 r. do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) wpłynął wniosek S. D. (dalej: Strona, Skarżący) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 14 lutego 2022 r. Strona wniosła o wydanie zaświadczenia: 1. potwierdzającego datę złożenia i wpłynięcia do organu wniosku o udzielenie zezwolenia; 2. potwierdzającego, że Strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jej osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba, że wobec Strony nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa – wraz ze wskazaniem terminu ww. czynności; 3. potwierdzającego, że Strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione wraz ze wskazaniem terminu dokonania ww. czynności; 4. potwierdzającego, że Strona przedłożyła dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach lub wyznaczony przez organ termin o którym mowa w art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach upłynął bezskutecznie – wraz ze wskazaniem terminu dokonania ww. czynności. Pismem z dnia 23 maja 2022 r. Strona złożyła ponaglenie. Strona działając przez profesjonalnego pełnomocnika za pośrednictwem organu w dniu 25 maja 2022 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia na wniosek Strony. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 i art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 oraz art. 217 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.). Na tej podstawie wniosła o: stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania skutkującego niewydaniem w terminie zaświadczenia na wniosek Strony; stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia lub postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; przyznanie od organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W dniu 10 czerwca 2022 r. organ wydał zaświadczenie, z którego wynika iż Skarżący w dniu 9 września 2021 r. wniósł o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na przewlekłość postępowania organu w sprawie z wniosku Strony z dnia 14 lutego 2022 r. o wydanie zaświadczenia o wskazanej w nim treści o toczącym się postępowaniu okazała się uzasadniona, albowiem postępowanie prowadzone było dłużej niż jest to niezbędne do rozpatrzenia takiego wniosku. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym - na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W badanym przypadku ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 217 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni. Przenosząc powyższe uwagi na grunt realiów badanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością organu. Z materiału aktowego analizowanej sprawy wynika, że organ przekroczył termin określony w art. 217 § 3 k.p.a. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że od dnia wpływu do organu wniosku Strony o wydanie zaświadczenia, tj. od dnia 14 lutego 2022 r. do dnia wniesienia skargi, tj. 25 maja 2022 r., organ nie podjął żadnych działań zmierzających do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Zaświadczenie zostało wydane w dniu 10 czerwca 2022 r. Powyższe okoliczności stanowią, że prowadzone w sprawie postępowanie nosi cechy przewlekłości, naruszając tym samym zasady i terminy określone w art. 217 § 3 k.p.a., dlatego też Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Przystępując do oceny, czy przewlekłość ta miała charakter rażący wskazać należy, że w niniejszej sprawie zaniechanie organu nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Nie można zatem całkowicie wykluczyć sytuacji, w których trudna sytuacja organizacyjna w organie, skutkująca brakiem możliwości bezzwłocznego załatwienia sprawy, winna być oceniona jako okoliczność nie naruszająca rażąco terminów do załatwienia danej sprawy. W okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać należy, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązków organu do rozpoznania wniosku Strony. Biorąc pod uwagę znaczne obciążenie pracą organu, które obiektywnie uniemożliwia niezwłoczne rozpoznawanie wpływających spraw, a także fakt, że od dnia 25 kwietnia 2022 r. organ nie dysponował aktami administracyjnymi (w tym dniu zostały przesłane do WSA we Wrocławiu w związku z skargą bezczynność organu), to stwierdzić należy, że w sprawie czas rozpoznawania wniosku nie był wyjątkowo długi i nie miało miejsce świadome lekceważenie przez organ przepisów prawa związanych z szybkością prowadzenia postępowania. W opisanych okolicznościach, zdaniem Sądu, stwierdzenie, że przewlekłość nosiła cechy rażącego naruszenia prawa byłoby przejawem nadmiernego i niezasadnego w tym wypadku rygoryzmu, prowadzącego do wadliwego zastosowania art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Tymczasem kwalifikacja w tym zakresie powinna być wyważona, biorąc pod uwagę, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa prowadzić może do postępowania dyscyplinarnego wobec konkretnego urzędnika (który nie ma wpływu na organizację i obsadę kadrową organu, czy też wadliwe rozwiązania systemowe), czy też do pociągnięcia go do odpowiedzialności w trybie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2016r., poz. 1169). Dlatego też Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Sąd nie znalazł także dostatecznych podstaw do przyznanie Stronie sumy pieniężnej, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Wobec stwierdzenia, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd uznał, że brak jest podstaw do przyznania na rzecz Strony sumy pieniężnej. Zauważyć należy, że trudności kadrowe organu oraz znacząca liczba wpływających spraw nie mogą co prawda stanowić okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą w sprawie opieszałość, niemniej są jednak obiektywną trudnością, która powinna wpływać na ocenę czy doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, jak również i na ocenę zasadności przyznania od organu sumy pieniężnej na rzecz Strony. Znacząca ilość spraw podlegających rozpoznaniu i niedostateczna obsada kadrowa, stanowią bowiem poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 294/16). Takiego stanowiska organu Sąd nie dostrzegł. Z uwagi na okoliczności przedmiotowej sprawy oraz uznania, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa Sąd uznał, że nie ma przesłanek uzasadniających orzekanie o środkach dyscyplinujących i w tym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Z uwagi na fakt, że wniosek Strony o wydanie zaświadczenia został rozpoznany przed dniem wydania wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy na podstawie 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. p.p.s.a.(pkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265).