II SA/Gl 961/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi K.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr SKO.4106.109.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 15 listopada 2022 r. K Z. (strona, skarżący), działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zwrócił się do Prezydenta Miasta C. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – D. W. Do wniosku załączył kopię orzeczenia o jej niepełnosprawności, z którego wynika, że matka strony została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 lipca 2022 r., przy czym niepełnosprawność istnieje od 15 roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] r. Decyzją z dnia 11 stycznia 2022 r. nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3, art. 17, art. 20 ust. 2, ust. 3, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r.") organ I instancji odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając decyzję organ I instancji wyjaśnił, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jest jednocześnie osobą zobowiązaną do alimentacji względem niepełnosprawnej, która jest rozwiedziona. Jednak nie można przyjąć, że zakres sprawowanej przez niego opieki nad matką wyczerpuje znamiona opieki stałej lub długotrwałej. Z informacji uzyskanych w trakcie wywiadu środowiskowego wynika bowiem, że opieka skarżącego nad matką jest nieregularna i nie da się ustalić jej intensywności. Skarżący pomaga matce wyłącznie w czynnościach porządkowych w lokalu, w którym przebywa i jest odpowiedzialny za robienie zakupów. Według organu czynności, jakie wykonuje skarżący, mogą być wykonywane przez niego w czasie wolnym od pracy. Strona, działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga stałej lub długotrwałej opieki lecz nie koniecznie musi to być opieka całodobowa. Nadto zarzucono naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego ustalenia okoliczności sprawy. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie przez Kolegium decyzji organu I instancji i bezpośrednie przyznanie wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr SKO.4106.109.2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przedstawiło i omówiło podstawę normatywną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, w tym wyjaśniło sposób rozumienia pojęcia "stałej" lub "długoterminowej" opieki. Powołując się na ustalenia poczynione przez organ I instancji Kolegium wskazało, że opieka sprawowana przez skarżącego nad matką jest nieregularna, gdyż pomaga on matce w czynnościach porządkowych i jest odpowiedzialny za robienie zakupów. Według Kolegium czynności takie jak: sprzątanie mieszkania, robienie zakupów czy zapewnienie kontaktów z lekarzem nie wykluczają możliwości podjęcia zatrudnienia, ponieważ stanowią codzienną rutynę osób, które pracują zawodowo i mogą być wykonywane w czasie wolnym od pracy. Według Kolegium charakter i rozmiar czynności podejmowanych przez skarżącego nie jest aż w tak wysokim stopniu absorbujący, aby przy należytej organizacji tej opieki nie mógł on podjąć pracy, nawet w niepełnym wymiarze. Kolegium zaakcentowało przy tym, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. W podsumowaniu uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że nie zachodzi ścisły związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką. W skardze na powyższą decyzję skarżący, działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucił dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez: - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, podczas gdy w sprawie taki związek przyczynowo – skutkowy istnieje, - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczonej przez skarżącego nie wypełnia powyższej dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu powyższego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad matką, co skutkowało brakiem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu. Ponadto w skardze zawarto wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustalenie przez Kolegium, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nie wyczerpuje znamion opieki stałej lub długotrwałej zostało poczynione w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Z okoliczności sprawy wynika przy tym, że opieka nad matką zajmuje skarżącemu znaczną część dnia. Ponadto nie wzięto pod uwagę, że skarżący pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego tj. wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Według zaś skarżącego przedstawiona i udowodniona przez niego sytuacja, wyczerpuje wszelkie przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu skargi przytoczono również wybrane fragmenty wyroków sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Ponadto, podobnie jak skarżący, wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm. ) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu organy nie dopuściły się bowiem istotnego naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, uzasadniającego usunięcie z obrotu prawnego decyzji obu instancji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r."). Jak stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W realiach rozpoznawanej sprawy nie stanowi przedmiotu sporu to, że matka skarżącego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 lipca 2022 r. Spornym nie jest także to, że jej niepełnosprawność istnieje od 15 roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] r. Ponadto okolicznością bezsporną jest to, że skarżący pozostaje w gronie osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Jednak zdaniem Sądu, zważywszy na pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organy słusznie oceniły, że w sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaną przez niego opieką nad matką. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem zasadnym jest badanie zaistnienia wspomnianego związku przyczynowo-skutkowego, jako jednej z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Legitymowanie się zaś przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021r., sygn. I OSK 2859/20). Oznacza to, że w każdym przypadku, gdy dana osoba ubiega się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, badać należy okoliczności faktyczne sprawy oraz istnienie związku przyczynowo - skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (wyrok NSA z dnia 7 maja 2020r., sygn. I OSK 1049/19). W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium stwierdziło, że charakter i rozmiar czynności podejmowanych przez skarżącego nie jest aż w tak wysokim stopniu absorbujący, aby przy należytej organizacji tej opieki nie mógł on podjąć pracy, nawet w niepełnym wymiarze. W konsekwencji Kolegium uznało, że nie zachodzi ścisły związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką. Stanowisko to Kolegium przyjęło uznając za własne ustalenia poczynione przez organ I instancji, z których wynika, że opieka sprawowana przez skarżącego jest nieregularna, gdyż pomaga on matce w czynnościach porządkowych w lokalu i jest odpowiedzialny za robienie zakupów. W ocenie Sądu poczynione przez Kolegium, a wcześniej przez organ I instancji ustalenia są prawidłowe. Podobnie prawidłowe są wyciągnięte z tych ustaleń wnioski. W znajdującym się w aktach sprawy wywiadzie środowiskowym (karty 13-14 akt administracyjnych) wskazano bowiem, że matka skarżącego prowadzi oddzielne od syna gospodarstwo domowe, choć ten przebywa w tym samym lokalu. Matka skarżącego przyjmuje leki od psychiatry, które, jak oznajmiła, wywołują u niej stan otępienne, lecz potrafi samodzielnie egzystować. Porusza się samodzielnie, jest w stanie sama utrzymać higienę osobistą oraz samodzielnie załatwiać potrzeby fizjologiczne. Skarżący pomaga matce wyłącznie w czynnościach porządkowych a ponadto jest odpowiedzialny za robienie zakupów. Wyraźnie przy tym wskazano, że opieka jest sprawowania nieregularnie i wyłącznie w sytuacjach pogorszenia się stanu zdrowia matki skarżącego. W wywiadzie jest mowa także o pomocy matce przez skarżącego w czynnościach urzędowych. W ocenie Sądu wymienione wyżej czynności nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia. Skarżący nie wskazał przy tym na żadne inne czynności, które sprawowałby w ramach opieki nad matką, a jego pełnomocnik ogranicza się w skardze do ogólnikowego stwierdzenia, że opieka nad matką zajmuje skarżącemu znaczną część dnia. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że już sama treść cytowanych przez pełnomocnika skarżącego fragmentów uzasadnień wyroków sądów administracyjnych wprost nawiązuje do innych niż w realiach rozpoznawanej sprawy stanów faktycznych, w których mowa jest o "prowadzeniu domu", "gotowaniu", "dbaniu o przyjmowanie leków", "wyręczeniu matki od jej normalnych, codziennych obowiązków rodzinnych i życiowych", a zatem mowa jest o czynnościach, które nie zostały wskazane w wywiadzie środowiskowym, a nawet nie wynikają z twierdzeń samego skarżącego. Zdaniem Sądu nie zmienia nic w tym zakresie deklarowana przez skarżącego gotowość do pomocy matce, czy wręcz pełna dyspozycyjność, gdyż z ustaleń organów, jak i twierdzeń skarżącego nie wynika, aby owa "dyspozycyjność" dotyczyła innych czynności niż pomoc przy sprzątaniu, robieniu zakupów czy w sprawach urzędowych. Czynności realizowane przez skarżącego wobec matki oraz gotowość do ich realizacji nie stanowią, w ocenie Sądu, przeszkody do podjęcia przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Są to sytuacje, z którymi mierzy się w istocie każda osoba wykazująca aktywność zawodową czy zarobkową. Zaakcentować należy, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego, w głównej mierze sprowadza się do wykonywania typowych czynności dnia codziennego podejmowanych przez osoby, które są aktywne zawodowo. Nie można zatem stwierdzić, iż zakres tej opieki uniemożliwia podjęcie przez skarżącego jakiegokolwiek zatrudnienia. Tymczasem opieka winna mieć na tyle zajmujący charakter, że jej sprawowanie pozostaje nie do pogodzenia z wykonywaniem jakiejkolwiek działalności zawodowej przez opiekuna i z tego właśnie powodu osoba sprawująca opiekę nie podejmuje (rezygnuje) z aktywności zarobkowej (wyrok NSA z dnia 6 października 2020r., sygn. I OSK 371/20). Zaakcentowania wymaga także i to, że świadczenie przyznawane na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu (wyrok NSA z dnia 7 maja 2020r., sygn. I OSK 1049/19). Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielanie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021r., sygn. I OSK 282/20). Świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest jednak kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2019r., sygn. III SA/Gd 135/19). Reasumując dotychczasowego rozważania stwierdzić należy, że organy prawidłowo ustaliły, iż w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad matką. Organy dokonały jednocześnie prawidłowej wykładni, mających zastosowanie w sprawie, przepisów prawa materialnego oraz dokonały ustaleń faktycznych w zakresie umożliwiającym wydanie decyzji administracyjnej. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku ze zgodnym wnioskiem stron w tym zakresie. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.