II SA/Wa 332/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby oddala skargę UZASADNIENIE Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji nr [...] z dnia [...] września 2019 r. o odmowie uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] grudnia 2018 r. o zwolnieniu M. S. ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Jak wynika z ustaleń w sprawie, M. S. podaniem z dnia [...] grudnia 2018 r. zwrócił się do Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2019 r. Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. zwolnił M. S. ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2019 r., w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Rozkaz personalny doręczono stronie w dniu [...] grudnia 2018 r. Następnie podaniem z dnia [...] lipca 2019 r. ww. zwrócił się do Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji o przywrócenie do służby. Powołał się na wyrok Sądu [...] dla [...] z dnia [...] października 2018 r., sygn. akt [...] o warunkowym umorzeniu postępowania, a także stwierdził, że bezpośrednią przyczyną złożenia przez niego raportu o zwolnienie ze służby była presja wynikająca z wszczęcia przez Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji postępowania administracyjnego w przedmiocie jego zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Zaznaczył, że umorzenie przez sąd powszechny postępowania karnego prowadzonego przeciwko policjantowi nastąpiło za zgodą Komendanta [...] Policji, jako pokrzywdzonego w sprawie, a także, iż nie było podstaw do zwolnienia go ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. We wniosku powołał się, na fakt, że był sumiennym i odpowiedzialnym funkcjonariuszem, posiadającym wysokie kwalifikacje zawodowe i doświadczenie, a nadto jest absolwentem prestiżowej i elitarnej [...] Akademii [...], doskonalił swoje kwalifikacje uczestnicząc w szkoleniach i konferencjach organizowanych przez [...], a także jest absolwentem "dyplomowanego szkolenia z zakresu [...] na [...]". Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji poinformował wnioskodawcę o stanie faktycznym i prawnym sprawy, jednocześnie wzywając do sprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. W odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2019 r. wnioskujący wskazał, że istotą jego żądania jest tryb art. 155 k.p.a. Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2019 r. odmówił uchylenia rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie zwolnienia M. S. ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu [...] września 2019 r. Komendant Główny Policji, rozpoznając odwołanie M. S. z dnia [...] października 2019 r. wskazał, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Podniósł, że w ustawie o Policji nie ma generalnego wyłączenia stosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych na jej podstawie. W stosunku do decyzji administracyjnych, wynikających ze stosunku służbowego policjantów, regulowanych przepisami ustawy o Policji, nie jest zatem wyłączona dopuszczalność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie określonym w art. 155 k.p.a. Przeszkodą jednak do weryfikacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może być brak podstaw prawnych w odpowiednich przepisach prawa materialnego dla żądanego przez stronę sposobu i zakresu modyfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Stwierdził, że Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., na podstawie obowiązujących przepisów prawa, ukształtował sytuację prawną strony. Sprawa zwolnienia ze służby dotyczy bowiem całkowitej zmiany dotychczasowego statusu prawnego funkcjonariusza – policjanta jako obywatela, pozbawiając go przynależności do określonej grupy zawodowej, zwalniając z określonych obowiązków, pozbawiając określonych uprawnień zewnętrznych, a umożliwiając uzyskanie innych (uprawnienia emerytalne). Komendant Główny Policji, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, przyjął, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy niedające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym. Wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, stanowiącym materialnoprawną podstawą decyzji Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] grudnia 2018 r., policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Zauważył przy tym, że użycie zwrotu "zwalnia się" oznacza obligatoryjny charakter tegoż przepisu. Organ administracji publicznej, uprawniony do zwolnienia ze służby, działający na podstawie wskazanej normy prawnej, wydaje w omawianej sytuacji decyzję o charakterze związanym. Rozwiązanie więc z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji uniemożliwia późniejszą zmianę takiego rozstrzygnięcia w trybie art. 155 k.p.a. Stwierdził, że użyte w art. 155 k.p.a. określenie "słuszny interes strony", nie oznacza, że chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Interes ten ma być więc obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Słusznego interesu strony, o którym stanowi art. 155 k.p.a., nie można upatrywać w działaniach zmierzających do obchodzenia prawa. Takim działaniem byłoby natomiast doprowadzenie do zmiany bądź uchylenia rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby wydanego w oparciu o art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Nie usuwa zatem skutku wywołanego ostateczną decyzją o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, który polega na zakończeniu stosunku służbowego. W przypadku ewentualnego uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 155 k.p.a. wywoływałoby skutek w postaci nawiązania stosunku służbowego z datą wykonania decyzji opartej o ten przepis prawa. Byłby to tryb nawiązywania stosunku służbowego nieprzewidziany w ustawie o Policji, nieuwzględniający wymogów materialnych i proceduralnych, określonych w przepisach tej ustawy. W ten sposób doszłoby do obejścia przepisów o nawiązaniu stosunku służbowego policjanta (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 920/07, LEX nr 493537). Komendant Główny Policji zwrócił uwagę, że choć w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji prawidłowo wyjaśnił, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku pełnomocnika strony o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] grudnia 2018 r., bowiem organem takim, zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., jest Komendant Główny Policji, jednakże niezasadnie wykroczył jednocześnie poza zakres niniejszej sprawy, wyznaczony treścią żądania strony, dokonując rozważań na temat możliwości stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] grudnia 2018 r., do czego de facto uprawniony nie był. Niemniej jednak uznał, że uchybienie to nie miało wpływu, tym bardziej istotnego, na wynik przedmiotowej sprawy, zaś dane nieprawidłowości uzasadnienia zaskarżonej decyzji zostały konwalidowane w decyzji II instancji. Zaznaczył, że kompetencje orzecznicze organu II instancji nie sprowadzają się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozszerzyć granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla prawidłowego załatwienia sprawy. Podniósł, że organ odwoławczy upoważniony jest do wprowadzenia nowych aspektów uzasadnienia do decyzji. Organ ten może bowiem zawrzeć w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia taką argumentację, jaka doprowadziła go do podjęcia konkretnego orzeczenia, nawet jeśli było ono odmienne od argumentacji zawartej w decyzji organu I instancji, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. "Rozszerzenie" argumentacji w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego w odniesieniu do argumentacji zawartej w decyzji organu I instancji, nie narusza przy tym art. 15 k.p.a. (por. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 400/12 oraz WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 959/13). Podkreślił, że uchylenie decyzji w toku instancji z powodu niewłaściwego lub niepełnego jej uzasadnienia jest sprzeczne z przepisami art. 138 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 1987 r., sygn. IV SA 220/87 oraz WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 485/08). M. S. pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz uwzględnienie jego wniosku. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 155 k.p.a. przez błędne uznanie, że nie miała miejsca szczególna sytuacja przemawiająca za uchyleniem decyzji Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji nr [...] z [...] grudnia 2018 r. w szczególności, że nie przemawia za jej uchyleniem interes społeczny i obiektywnie słuszny interes strony oraz, że jakiekolwiek przepisy szczególne sprzeciwiają się jej uchyleniu; 2) art. 155 k.p.a. przez błędne uznanie, że charakter decyzji Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji nr [...] z [...] grudnia 2018 r. w postaci jej deklaratoryjności i związania administracyjnego uniemożliwia jej uchylenie; 3) niewłaściwe przyjęcie, że skarżący nie wskazywał, że składając oświadczenie woli o wystąpieniu ze służby działał w stanie wyłączającym swobodne podjęcie decyzji, w sytuacji gdy od początku postępowania podnosił tę okoliczność i powinna mieć ona istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy; 4. art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. przez brak właściwego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w zakresie przesłanek merytorycznych do wzruszenia prawomocnej decyzji i całkowite odstąpienie od zbadania istoty sprawy przez ocenę materialnych przesłanek uchylenia decyzji, wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji; 5. art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a. przez niedokonanie analizy stanu faktycznego sprawy w ramach złożonego wniosku przez pryzmat tych przepisów w szczególności sytuacji, gdy o wznowieniu postępowania i stwierdzeniu nieważności decyzji organ rozstrzyga także z urzędu. Skarżący, uzasadniając skargę wskazał, że organ II instancji winien w pierwszej kolejności dokonać wnikliwego wyjaśnienia sprawy w kontekście jego dotychczasowej służby. Dokumentacja przebiegu służby nie pozostawia żadnych wątpliwości, że nie tylko w jego słusznym interesie, ale przede wszystkim w obiektywnym interesie społecznym, będzie dalsze pełnienie służby przez tak doświadczonego i doskonale wyszkolonego funkcjonariusza. Jego zdaniem, organ błędnie powołał się na charakter decyzji zwalniającej go ze służby, jako wykluczający możliwość jej wzruszenia w trybie art. 155 k.p.a. Samodzielne złożenie raportu z wnioskiem o zwolnienie ze służby i stąd wywodzone związanie administracyjne organu nie mogą przesądzać o niemożliwości uchylenia decyzji. Złożone przez niego oświadczenie woli nie miało atrybutu swobody i jako takie było obarczone wadą. Nie można tej okoliczności uznać za nieistotną, czy niemogącą zostać uwzględnioną w trakcie rozpatrywania wniosku o uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby. Za nadużycie uznał doszukiwanie się niemożliwości wzruszenia decyzji w skutku ex nunc, wywoływanym podczas zastosowania art. 155 k.p.a. Tryb nawiązania stosunku służbowego przez adresata decyzji nie byłby nieznany ustawie. Skarżący spełnił wcześniej wszelkie wymogi materialne i proceduralne wynikające z ustawy o Policji, a stosunek służbowy wynikałby wprost z uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji, jak i rozkaz personalny organu I instancji, odpowiadają prawu. Sąd podziela stanowisko Komendanta Głównego Policji, iż w sprawie niniejszej brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. i uchylenia w tym trybie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] grudnia 2018 r. o zwolnieniu M. S. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) istotnie nie ma wyłączenia stosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych na jej podstawie. Ustalenie to nie zmienia jednakże trafności zajętego przez organ stanowiska, co do braku możliwości stosowania art. 155 k.p.a. w niniejszej sprawie. Słusznie organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy głównej w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe. Hipotezą tego przepisu nie zostały bowiem objęte decyzje ostateczne, które mają charakter związany (v. wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r. sygn. akt I OSK 815/05, LEX nr 217423, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt 11 GSK 267/06, LEX nr 326277). Pogląd ten podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Zastosowanie trybu uchylenia lub zmiany decyzji, określonego w art. 155 k.p.a., w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (v. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 607/10; wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 1932/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 874/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego, choć w stosunku do decyzji administracyjnych, wynikających ze stosunku służbowego policjantów, nie jest generalnie wyłączona dopuszczalność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie określonym w art. 155 k.p.a., to, w ocenie Sądu, nie ma możliwości zastosowania powołanego przepisu w odniesieniu do rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji, wydanego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem, policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W sprawie jest bezsporne, że powołany przepis prawa materialnego stanowił podstawę rozwiązania stosunku służbowego funkcjonariusza Policji. Nie jest też kwestionowane, że w sytuacji wypowiedzenia przez policjanta stosunku służbowego, co miało miejsce w dniu [...] grudnia 2018 r. (tego dnia wpłynął raport skarżącego z tej daty), organ zobligowany był powołany przepis zastosować i nie miał żadnych możliwości weryfikowania żądania M. S. Wszelkie kwestie podniesione w tym zakresie w skardze pozostają bez wpływu na sprawę będącą przedmiotem rozpoznania przez Sąd. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, tj. przepisu art. 155 k.p.a., jak i przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 61 § 1 w zw. z art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. W sprawie tej organ dokonał prawidłowej wykładni i trafnie nie znalazł podstaw do zastosowania art. 155 k.p.a. Stosunek służbowy, nawiązany na podstawie ustawy o Policji, jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. Nie zmienia to jednak tego, że do stosunku służbowego ma zastosowanie podstawowa zasada wolności pracy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. I OPS 4/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrazem tej zasady jest zarówno dobrowolne zgłoszenie się do służby, jak i – w wypadku złożenia przez funkcjonariusza żądania rozwiązania stosunku służbowego – istniejący po stronie organu obowiązek zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Choć ustawa o Policji nie stanowi przeszkody do stosowania w określonych sprawach przepisu art. 155 k.p.a., co wskazano już wyżej, to jednocześnie akt ten nie przewiduje sytuacji, w której to jedynie wola byłego funkcjonariusza wyrażająca się w chęci powrotu do służby miałaby stanowić podstawę nawiązania i ukształtowania stosunku służbowego. Reasumując, zdaniem Sądu, rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji uniemożliwia późniejsze uchylenie takiego rozstrzygnięcia w trybie art. 155 k.p.a., co trafnie wywiedziono w zaskarżonej decyzji. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) orzekł, jak w wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o zarządzenie Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 30 października 2020 r., wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.).