I OSK 112/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. WSA Jarosław Stopczyński (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S. i I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 850/08 w sprawie ze skargi C. S. i I. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE I OSK 112/09 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 13 października 2008r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Kr 850/08 Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie oddalił skargę C. S. i I. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2003r. (nr [...]) w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach i rozważaniach: Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. ([...]) wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami odmówił zwrotu na rzecz C. S. i I. K. części działek oznaczonych numerami [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w K. – os. C. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia w/w zarzuciły organowi I-ej instancji naruszenie art. 7 i 77 kpa przez nieprzeprowadzenie wizji lokalnej w terenie oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez niezawieszenie postępowania do czasu uzyskania rozstrzygnięcia w przedmiocie użytkowania wieczystego. Podniosły poza tym, że nieruchomość została wywłaszczona na cel budownictwa przemysłowego, który nie został zrealizowany. Organ II-ej instancji (Wojewoda Małopolski) utrzymując w mocy decyzję Starosty Krakowskiego wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami na Skarbie Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek zwrotu nieruchomości jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia stosownie do art. 137 tejże ustawy. Obowiązek ten znosi przepis art. 229 w sytuacji gdy Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie jest już w dniu 1 stycznia 1998r. właścicielem nieruchomości , albo też nie włada tą nieruchomością gdyż oddana ona została w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa te zostały ujawnione przed dniem 1 stycznia 1998r. w księdze wieczystej. Organ II-ej instancji wyjaśnił, że wnioskowane do zwrotu parcele gruntowe objęte Lwh [...], a wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] czerwca 1951r. chociaż stanowią własność Skarbu Państwa to nie pozostają w jego władaniu albowiem obciążone zostały prawem wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej, tj. Kopalni [...] "C.", a wpis tego prawa ujawniony został w księgach wieczystych przed dniem 1 stycznia 1998r. Z tego też powodu roszczenie o zwrot wnioskowanych nieruchomości nie przysługuje (art. 229 ustawy). W kwestii żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości objętej Lwh [...] wskazano, że również było ono niezasadne, ponieważ o jej zwrot wystąpili tylko spadkobiercy jednego z poprzednich współwłaścicieli, zaś stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy ewentualny zwrot nieruchomości może nastąpić wyłącznie na wniosek wszystkich współwłaścicieli lub ich spadkobierców. Rozpoznając skargę od decyzji Wojewody Małopolskiego po raz pierwszy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Kr 815/03 uchylił zarówno decyzję zaskarżoną, jak i decyzję ją poprzedzającą. W ocenie sądu I-ej instancji oba rozstrzygnięcia wydane zostały w postępowaniu administracyjnym z naruszeniem art. 7 i 77 kpa. Organy w sposób jednoznaczny nie ustaliły bowiem tego które działki są przedmiotem żądania zwrotu. Sąd nie podzielił również stanowiska organów, że istnienie prawa wieczystego użytkowania i ujawnienie jego wpisu w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998r. było bezwzględną przeszkodą do wydania pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Rozpoznając skargę kasacyjną od tego orzeczenia (wniesioną przez Wojewodę Małopolskiego) Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 czerwca 2008r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt I OSK 948/07 uchylił rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania temu sądowi. W uzasadnieniu swojego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały okoliczności wskazujące na konieczność zawieszenia postępowania (przez organy) na podstawie art. 97 § 4 kpa. Nie występowały bowiem okoliczności mające charakter zagadnienia prejudycjalnego. Nie zaistniał bowiem zarówno w czasie rozpatrywania (przez organy) wniosku o zwrot nieruchomości, jak i w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie spór dotyczący przedterminowego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego spornej nieruchomości. Jeśli zaś chodzi o postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego w przedmiocie uwłaszczenia Kopalni [...] "C." jedną z działek położonych w C. (nr [...]) to NSA podkreślił, iż zostało ono prawomocnie zakończone niekorzystnym dla skarżących wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2005r. sygn. akt I OSK 1331/04. Oprócz tego NSA wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie sąd I-ej instancji winien mieć na uwadze przede wszystkim to że w zakresie w jakim przed dniem 1 stycznia 1993r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w zw. z art. 137 tej ustawy. Konsekwencją tego stanowiska jest – w przypadku stwierdzenia przesłanek wskazanych w art. 229 ustawy – pozostawienie kwestii dotyczących pozytywnych przesłanek zwrotu nieruchomości poza zakresem niezbędnych ustaleń faktycznych w sprawie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd I-ej instancji podkreślił, iż stosownie do art. 190 p.p.s.a. związany był wykładnią prawa dokonaną w przedmiotowej sprawie przez NSA. Wskazał, iż z akt postępowania administracyjnego wynikało, że aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1996r. (rep. [...] nr [...]) przeniesiono użytkowanie wieczyste spornych nieruchomości z Kopalni [...] "C." w C. na Kopalnię [...] "C." Spółkę z o.o. w C. To prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księgach wieczystych poszczególnych nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1998r. Stosownie do art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Oznacza to (zdaniem WSA w Krakowie), że przepis art. 229 ustawy ma zastosowanie gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem jej wejścia w życie i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Odnosząc się do zarzutów skargi sąd I-ej instancji stwierdził, że w przypadku stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poza zakresem postępowania dowodowego pozostawało ustalenie czy na wywłaszczonych nieruchomościach został zrealizowany cel dla którego zostały one wywłaszczone. Organ rozpatrujący wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zobowiązany jest bowiem w pierwszej kolejności do wykluczenia negatywnej przesłanki wskazanej w art. 229 ustawy. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia sytuacji opisanej w tym przepisie prowadzenie dalszego postępowania jest bezcelowe. Skargę kasacyjną od wyroku sądu I-ej instancji wywiodły C. S. i I. K. Wyrok ten zaskarżyły w całości zarzucając mu na zasadzie art. 174 p.p.s.a. naruszenie: 1. art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego bezpodstawne zastosowanie 2. art. 7 i 77 kpa poprzez ich niezastosowanie w sytuacji kiedy znajdują one zastosowanie, albowiem w postępowaniu przed organami administracyjnymi niedokładnie wyjaśniono stan faktyczny bez uwzględnienia słusznego interesu skarżących 3. art. 8 i 9 kpa przez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z zaprzeczeniem zasady zaufania obywateli do organów Państwa i z narażeniem na wyrządzenie skarżącym szkody. Autor skargi kasacyjnej reprezentujący skarżące wyjaśnił jednocześnie, że naruszenie art. 7 i 77 oraz 8 i 9 kpa przez sąd I instancji nastąpiło w ten sposób, iż tenże sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji z wytknięciem naruszenia tych przepisów w postępowaniu administracyjnym. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I-ej instancji, ewentualnie o uchylenie tegoż wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Kopalnia [...] "C." Spółka z o.o. w C. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie podważa słuszności zaskarżonego wyroku. W związku z zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tejże skargi albowiem sprawę rozpoznaje w jej granicach. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (w niniejszej sprawie nie miała ona miejsca). Oznacza to, że o ile w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. dotyczące nieważności postępowania to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to także, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania korekty bądź konkretyzacji zarzutów tejże skargi, może natomiast oceniać zaskarżone orzeczenie jedynie w granicach przedstawionych przez jej autora. Oceniając zasadność wniesionej skargi kasacyjnej we wskazanych wyżej granicach i wobec treści zarzutów przedstawionych przez skarżącego uznać należy, iż każdy z nich został sformułowany wadliwie. Na wstępie przypomnieć należy, iż przywołany przez autora kasacji (jako podstawa zaskarżonego wyroku) art. 174 p.p.s.a składa się z dwóch punktów. Przepis ten wskazuje więc iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. na naruszeniu prawa materialnego 2. na naruszeniu przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej rozróżnienia wskazanych przez ustawodawcę podstaw kasacyjnych nie dokonuje. Powołując się ogólnie na art. 174 p.p.s.a. zarzuca wyrokowi sądu I-ej instancji, iż ten naruszył art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115 poz. 741 ze zm., zwanej dalej ustawą) przez jego bezpodstawne zastosowanie w sytuacji do której nie miał on zastosowania. W istocie więc kasator opiera powyższy zarzut na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. albowiem art. 229 ustawy ma niewątpliwie charakter materialnoprawny. Drugi zarzut kasacyjny wskazuje jednak na to, że kwestionowane są także poczynione w sprawie ustalenia faktyczne. Kasacja stawia bowiem tezę, iż stan faktyczny wyjaśniono w sposób niepełny, niedokładny. Jeśli istotnie tak jest to zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należy za przedwczesny. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego może on bowiem zostać skutecznie postawiony wyłącznie wówczas gdy nie są kwestionowane ustalenia faktyczne (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 14 października 2004r. sygn. akt FSK 568/04, ONSA WSA nr 4/ 2005 poz. 67, z dnia 9 maja 2008r. sygn. akt II OSK 527/07 lex nr 413589, z dnia 17 lipca 2008r. sygn. akt II FSK 662/07 lex nr 418809). Wadliwie sformułowane są również zarzuty opisane w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej. Zważywszy na to, że wskazane w nich przepisy maja charakter procesowy uznać trzeba, iż zarzuty te należy przypisać do podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tego jednak kasacja expresis verbis nie czyni. W ramach skargi kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący ma obowiązek powołać przepisy postępowania sądowo-administracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie oraz wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako uchybienie przepisom postępowania należało więc (odwołując się do podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zarzucić sądowi I-ej instancji naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego wskazanych przepisów kpa (art. 7, 77, 8 i 9 kpa). W postępowaniu sądowo-administracyjnym sąd I-ej instancji ocenia więc zastosowanie przepisów kpa przez organy uznając, iż było ono zasadne bądź nie. Oznacza to także niekonsekwencje autora kasacji. Stawia on bowiem z jednej strony zarzut naruszenia przez sąd (w wyroku) art. 7 i 77 kpa przez ich niezastosowanie oraz art. 8 i 9 kpa przez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z zaprzeczeniem zasady zaufania obywateli do organów Państwa i z narażeniem na wyrządzenie skarżącym szkody, z drugiej zaś strony twierdzi, że naruszenie ich nastąpiło w ten sposób, że tenże sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji z wytknięciem naruszenia wskazanych przepisów w postępowaniu administracyjnym, a więc przez organy. Niezależnie jednak od powyższego stwierdzić należy, iż kwestionowany wyrok nie narusza prawa. Należy bowiem pamiętać o tym, że w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wcześniej (wyrok z dnia 13 czerwca 2008r. sygn. akt I OSK 948/07). Stosownie do art. 190 p.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną w tymże wyroku sąd I-ej instancji był związany. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził bowiem, że o ile przed dniem 1 stycznia 1993r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w zw. z art. 137 ustawy. Taka sytuacja miała w istocie miejsce w niniejszej sprawie, co oznacza iż sąd I-ej instancji mógł jedynie skargę oddalić. Podstawą rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego jest art. 184 p.p.s.a.