I OSK 2003/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 889/20 w sprawie ze skargi [...] S.A w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 17 marca 2020 r. nr DO-II.7610.20.2020.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem 22 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 889/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z 17 marca 2020 r. nr DO-II.7610.20.2020.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna w Warszawie, zaskarżając wyrok w całości. Sądowi I instancji zarzucono wydanie wyroku z naruszeniem: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako u.g.n.) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia, 2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona, z daleko posuniętej ostrożności procesowej wskazano nadto na naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 61 § 1-2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 u. PKP, pomimo że Organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej. Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Powołując się na treść art. 176 § 2 p.p.s.a. Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego, w postaci art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. i na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 61 § 1 i 2 k.p.a. Zarzuty te są niezasadne. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wspomnianą wyżej decyzją, Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 29 listopada 2019 r., o odmowie stwierdzenia nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie, prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w gminie [...], obręb [...], k.m. [...], oznaczonego jako działki: nr [...] o pow. [...] m [...], nr [...] o pow. [...] m 2 (dawniej działka [...]), nr [...] o pow. [...] m 2, nr [...] o pow. [...] m 2, nr [...] o pow. [...] m 2, nr [...] o pow. [...] m 2, nr [...] o pow. [...] m 2, nr [...] o pow. [...] m 2, nr [...] o pow. [...] m 2, nr [...] o pow. [...] m 2, nr [...] o pow. [...] m 2 (dawniej działka nr [...]), nr [...] o pow. [...] m 2, nr [...] o pow. [...] m 2, nr [...] o pow. [...] m 2, nr [...] o pow. [...] m 2, nr [...] o pow. [...] m 2, nr [...] o pow. [...] m 2, nr [...] o pow. [...] m 2, nr [...] o pow. [...] m 2 (dawniej działka nr [...]), nr [...] o pow. [...] m 2 - o łącznej pow. [...] m 2, dla których Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Decyzję wydano w oparciu o przepis art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z ustaleń faktycznych, w szczególności z treści księgi wieczystej wynika, że Skarb Państwa został ujawniony w jej dziale II na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 2018 r. (sygn. akt [...]). Postanowieniem tym Sąd stwierdził, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 2006 r. prawo własności m.in. nieruchomości wyżej wymienionych. Tym samym przedmiotowy grunt nie stanowił, w dniu 5 grudnia 1990 r. własności Skarbu Państwa. Skarżąca kasacyjnie Spółka nie kwestionowała w skardze kasacyjnej ani treści wpisu dokonanego w dziale II księgi wieczystej nr [...], ani treści w/w postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] stycznia 2018 r. (sygn. akt [...]) o stwierdzeniu zasiedzenia. Zarzucając natomiast Sądowi I instancji wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niewystarczającą dokumentację nie wskazała na jakiekolwiek dowody potwierdzające tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji błędnie oparto na założeniu, że Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, jakie dokumenty czy inne dowody uprawniały go do takich twierdzeń. Podkreślić też należy, że wprawdzie z mocy art. 7 k.p.a. inicjatywa dowodowa w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, spoczywa na organie administracji publicznej, ale zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych obowiązek ten nie zwalnia stron postępowania z czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i inicjowania przeprowadzenia określonych środków dowodowych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1253/20). Skarżąca Spółka miała zatem możliwość wykazania w toku postępowania, że istnieją dokumenty potwierdzające prawo własności Skarbu Państwa do przedmiotowego gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. Brak inicjatywy skarżącej Spółki w tym zakresie, nie może zatem obciążać organu prowadzącego postępowanie. Tym bardziej, że organ nie jest zobowiązany do poszukiwania dowodów korzystnych dla stron postępowania w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na okoliczności odmienne od podnoszonych przez wnioskodawcę. Dodać przy tym trzeba, że w aktach administracyjnych znajdują się kserokopia odpisu z księgi wieczystej nr [...] oraz kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. (sygn. akt [...]). Ponadto w aktach organu odwoławczego istnieje również wydruk komputerowy z księgi wieczystej nr [...], którego treść potwierdza treść w/w postanowienia sądu cywilnego. Postanowienia, jak należy dodać, wiążącego organ na mocy art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Zarzut oparty na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., nie mógł zatem okazać się skutecznym. Całkowicie natomiast niezrozumiałym był zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 61 § 1 i 2 k.p.a. Zarzut ten skarżąca kasacyjnie Spółka uzasadniała tym, iż organ, prowadząc niniejsze postępowanie, naruszył wspomniany wyżej art. 61 § 1 i 2 k.p.a. ponieważ nie wszczął postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", pomimo że (cyt.): "ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej". Uszło jednak uwagi skarżącej, że niniejsze postępowanie było prowadzone na jej wniosek z dnia [...] marca 2004 r., którego treścią organ był związany. Z w/w pisma skarżącej wynikało natomiast, że wnosi ona o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa i prawa własności fragmentu linii kolejowej oraz urządzeń znajdujących się na tym gruncie - na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wyniku rozpoznania tego wniosku zostały wydane decyzje merytoryczne, odmawiające uwzględnienia tak określonego żądania. Skoro zatem, zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, to wszczęcie postępowania na podstawie prawnej określonej w w/w wniosku strony, czyniło zadość temu przepisowi. Fakt natomiast, iż jak okazało się po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, wniosek ten nie był w tym przypadku skuteczny, nie mógł dowodzić, iż w toku niniejszego postępowania administracyjnego organ naruszył (i to w sposób istotny) przepisy proceduralne bo nie wszczął z urzędu innego postępowania z udziałem skarżącej. Okoliczność czy w danym przypadku organ może wszcząć z urzędu postępowanie w danej sprawie jest pozostawione decyzji organu, który samodzielnie ocenia istnienie przesłanek zawartych w art. 61 § 2 k.p.a. Strona zaś, która wniosła do organu wniosek o wszczęcie określonego postępowania ma możliwość w jego toku dokonać modyfikacji pierwotnego wniosku. Nic zatem nie stało na przeszkodzie by w trakcie tegoż postępowania, mając na uwadze wyniki prowadzonego w nim postępowania dowodowego, skarżąca – jako wnioskodawczyni dokonała zmiany treści swego wniosku. Okoliczność zaś, że z takiej możliwości nie skorzystała nie mogła prowadzić do przyjęcia poglądu, iż odmowa wydania wnioskowanej decyzji uwłaszczającej była skutkiem wadliwego postępowania przeprowadzonego w tej sprawie przez organy. Przechodząc do zagadnień materialnoprawnych, wskazać wypada, że zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank [...], które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Przepisy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) stanowią o przekształceniu z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. zarządu gruntów państwowych lub stanowiących własność gminy w prawo wieczystego użytkowania, a w odniesieniu do znajdujących się na nich budynków w prawo własności na rzecz państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, w których zarządzie pozostawały w dniu 5 grudnia 1990 r. Słusznie zatem Sąd Wojewódzki stwierdził, powołując się na treść art. 200 ust. 1 u.g.n., że podstawową przesłanką, od której spełnienia uzależnione było nabycie m.in. przez państwową osobę prawną - z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów i własności znajdujących się na nim naniesień przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu w tym dniu. Skoro natomiast z ustaleń dokonanych przez organy wynikało, że Skarb Państwa nabył własność przedmiotowego gruntu dopiero z dniem 1 stycznia 2006 r. (a zatem nie tylko po dniu 5 grudnia 1990 r.), to prawidłowo Sąd Wojewódzki uznał, że brak było w tym przypadku podstaw do stwierdzenia nabycia przez PKP z mocy prawa (ex lege) prawa użytkowania wieczystego gruntów opisanych we wniosku. Z tych powodów, uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.