II SAB/Gd 79/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku w przedmiocie pozwolenia na prace budowlane na działce wpisanej do rejestru zabytków postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu K. W. ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. UZASADNIENIE Pismem z 9 kwietnia 2021 r. K. W. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710 ze zm.) - dalej: "u.o.z.o.z.", wystąpił do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku (dalej: "PWKZ", "Organ") z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (budowa budynku rekreacji indywidualnej, budowa zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3, budowa pomostu o długości całkowitej do 25 m i wysokości, liczonej od korony pomostu do dna akwenu, do 2,5m, budowa zjazdu z drogi gminnej - ul. M. na działkę). Pismem z 20 maja 2021 r. PWKZ, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", wezwał Wnioskodawcę do dołączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do korzystania z zabytku, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia. W dniu 25 maja 2021 r. Wnioskodawca przesłał Organowi skan aktu notarialnego Rep. A nr [...] z 21 sierpnia 2020 r. (umowa sprzedaży działki nr [...], obręb [...]). Pismem z 27 lipca 2021 r. PWKZ zawiadomił Wnioskodawcę o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia z powodu uchybień formalnych (brak dołączenia do wniosku dokumentów potwierdzających tytuł prawny do zabytku w zakresie nieruchomości działki nr [...] obręb [...] (wody płynące [...]) oraz działki nr [...] obręb [...]. W dniu 29 lipca 2021 r. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku") skargę na przewlekłe prowadzenie przez PWKZ postępowania w sprawie pozwolenia na roboty budowlane na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Skarżący podał, że 9 kwietnia 2021 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na roboty budowlane na terenie wpisanym do rejestru zabytków (działka nr [...], obręb [...], przy ul. M. w G.). Wskazał następnie, że po upływie terminu do załatwienia sprawy został wezwany do przedstawienia dokumentu potwierdzającego prawo własności do działki. Brak ten został uzupełniony bezzwłocznie. Skarżący podał, że 9 maja 2021 r. złożył mailowo ponaglenie. Organ nie przekazał sprawy zgodnie z k.p.a. do rozpatrzenia organowi wyższego stopnia - ponaglenie nie wywołało żadnej reakcji. Skarżący podkreślił, że wielokrotnie interweniował telefonicznie, lecz Organ nie zawiadomił o przedłużeniu postępowania i nie wyznaczył nowego terminu rozpoznania sprawy. W opinii Skarżącego PWKZ lekceważy wszelkie procedury administracyjne. W związku z tym Skarżący wniósł o ukaranie Organu grzywną i zasądzenia na jego rzecz maksymalnej kwoty przewidzianej przepisami tytułem odszkodowania za naruszenie prawa do terminowego załatwienia sprawy. Wyrokiem z 5 stycznia 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 114/21 WSA w Gdańsku oddalił skargę K. W. na przewlekłość postępowania PWKZ w sprawie pozwolenia na roboty budowlane na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Od powyższego wyroku Skarżący w dniu 21 lutego 2022 r. wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"). W dniu 11 maja 2022 r. Skarżący wniósł do WSA w Gdańsku skargę na bezczynność Organu wskazując, że 9 kwietnia 2021 r. złożył do PWKZ wniosek o wydanie pozwolenia na prace budowlane na działce wpisanej do rejestru zabytków. Skarżący podał, że PWKZ wydał postanowienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, na które złożył zażalenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "MKiDN"), który postanowieniem z 27 stycznia 2022 r. stwierdził bezczynność PWKZ i zobowiązał go do wydania decyzji w terminie 30 dni. Organ nie podjął jednak czynności sanacyjnych w swoim postępowaniu, tj. nie wezwał prawidłowo do uzupełnienia braków formalnych. Skarżący wskazał, że 1 marca 2022 r. przekazał Organowi odpis księgi wieczystej działki, której jest właścicielem i decyzję w sprawie uzgodnienia zjazdu z działki na drogę gminną. Tym samym, bez wezwania Organu, wszystkie braki formalne w postępowaniu zostały usunięte, przez co PWKZ pozostaje w sprawie w bezczynności. W związku z powyższym Skarżący wniósł o zobowiązanie PWKZ do dokonania czynności, tj. wydania decyzji w sprawie albo orzeczenia przez Sąd (wobec charakteru sprawy i niebudzących uzasadnionych wątpliwości okoliczności stanu faktycznego i prawnego) uprawnienia do podjęcia robót budowlanych, stwierdzenia bezczynności Organu z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od Organu na rzecz Skarżącego 1/4 sumy pieniężnej określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.". W odpowiedzi na skargę PWKZ podał, że sprawa została zakończona wydaniem decyzji w dniu 17 czerwca 2022 r. Organ wskazał, że wydłużenie postępowania administracyjnego spowodowane było kilkoma przyczynami, których wystąpienie spowodowało wydanie decyzji 17 czerwca 2022 r. Postępowanie administracyjne prowadziło dwóch inspektorów w urzędzie, przy czym dotychczas prowadzący postępowanie został w październiku 2021 r. zastąpiony przez nowego inspektora. Nowy inspektor w związku z wielowątkowym postępowaniem potrzebował dłuższego czasu do zorientowania się w zawiłościach postępowania przed kilkoma organami administracyjnymi. Dalsze procedowanie postępowania administracyjnego sprawy po wpłynięciu do urzędu postanowienia MKiDN z 27 stycznia 2022 r., w którym stwierdził m.in. wyznaczenie 30-dniowego terminu na załatwienie sprawy, nałożyło się z absencją inspektora z powodu zarażenia COVID-19 oraz późniejszymi powikłaniami zdrowotnymi wywołanymi chorobą. Wyrokiem z 6 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 671/22 NSA uchylił wyrok WSA w Gdańsku z 5 stycznia 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 114/21 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Za usprawiedliwiony NSA uznał sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez wadliwą kwalifikację skargi w tej sprawie i nierozpoznanie skargi w zakresie bezczynności Organu. NSA zauważył, że podstawę prawną wyrokowania przez WSA w Gdańsku stanowiło ustalenie, że wnioskiem z 9 kwietnia 2021 r. Skarżący zainicjował postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na roboty budowlane planowane do przeprowadzenia na terenie wpisanym do rejestru zabytków. NSA podkreślił, że przedmiotowy wniosek zainicjował jurysdykcyjne postępowanie administracyjnie, którego celem było rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej o uprawnieniach strony w odniesieniu do treści art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. W konsekwencji, właściwość sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie wyznaczała treść art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 P.p.s.a. (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej). NSA wskazał, że w przypadku, gdy strona podważa tak terminowość, jak i sprawność postępowania, jej skarga co do zasady inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy też przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a. NSA zaznaczył, że rozróżnienie w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. stanu bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania nie oznacza, że organ może pozostawać w bezczynności, a jednocześnie można mu zarzucić przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu przyjętym w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Za kryterium odróżniające obie instytucje należy uznać upływ terminu do załatwienia sprawy. NSA podniósł, że aktualne brzmienie nadane przez ustawodawcę art. 37 § 1 k.p.a. sprawia, iż stwierdzenie pozostawania przez organ w bezczynności uniemożliwia skuteczne postawienie organowi zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły z uwagi na to, że przewlekłość może istnieć tylko wówczas, gdy organ nie pozostaje zarazem w bezczynności. Zdaniem NSA na gruncie tej sprawy dla kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania przed WSA w Gdańsku kluczowe znaczenie Sąd pierwszej instancji powinien był nadać ustaleniu, że wniosek Skarżącego wszczynający postępowanie administracyjne pismem z 27 lipca 2021 r. PWKZ pozostawił bez rozpatrzenia. W tych okolicznościach sprawy WSA w Gdańsku powinien był uwzględnić, że zgodnie z uchwałą NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Z treści tej uchwały wynika, że w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu w sytuacji pozostawienia wniosku bez rozpoznania Sąd zobowiązany jest dokonać kontroli zgodności z prawem tej czynności. A zatem jedynie wówczas, gdy Sąd uzna, że organ trafnie zastosował sankcję określoną w art. 64 § 2 k.p.a. może przyjąć, że zawarte w skardze żądanie wydania aktu jest nieuzasadnione lub bezprzedmiotowe. NSA zauważył, że pomimo wadliwie zakwalifikowanej skargi (przewlekłość zamiast bezczynność), WSA w Gdańsku oceny takiej w tej sprawie dokonał, a jej wynik doprowadził go do konkluzji, że PWKZ "słusznie uznał, że wniosek nie jest kompletny i nie można nadać mu biegu". W ocenie NSA wezwanie Skarżącego przez PWKZ w sprawie uzupełnienia braków formalnych wniosku nie było prawidłowe i nie uzasadniało pozostawienia podania bez rozpoznania, skoro zakres wezwania nie odpowiadał podstawie faktycznej pozostawienia podania bez rozpoznania. Z akt sprawy wynika, że wezwanie dotyczyło dołączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego posiadanie przez Skarżącego tytułu prawnego do korzystania z zabytku ze wskazaniem, że sprawa dotyczy tylko jednej działki o nr [...] w G. przy ul. M. Pozostawienie podania bez rozpoznania PWKZ uzasadnił tymczasem brakiem dołączenia do wniosku dokumentów potwierdzających tytuł prawny do wszystkich działek, na których planowana jest inwestycja (działki nr [...] obręb [...] oraz działki nr [...] obręb [...]), co musi prowadzić do wniosku, że skarga na bezczynność zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w tych warunkach pozostawienie podania bez rozpoznania było nieprawidłowe. W konsekwencji, z uwagi na błędne rozstrzygnięcie sprawy przez WSA w Gdańsku, NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA zaznaczył, że WSA w Gdańsku - z uwagi na treść podjętego 5 stycznia 2021 r. rozstrzygnięcia - nie rozważał zastosowania art. 149 § 2 P.p.s.a. przewidującego m.in. możliwość przyznania sumy pieniężnej, przez co postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu również okazał się zasadny. W toku ponownego rozpoznania sprawy NSA zobowiązał WSA w Gdańsku do zbadania tej kwestii w odniesieniu do treści art. 149 § 2 P.p.s.a. pod kątem zasadności zastosowania środków prawnych określonych tym przepisem. Ponadto, z uwagi na stwierdzone istnienie podstaw do stwierdzenia przez WSA w Gdańsku bezczynności PWKZ w tej sprawie, NSA zaznaczył, że niezbędne będzie ponadto jej rozpatrzenie przez pryzmat art. 149 § 1a P.p.s.a. w celu dokonania oceny, czy bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie procesowym z 6 września 2022 r. Skarżący oświadczył, że podtrzymuje skargę na bezczynność Organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd zawsze bada legitymację skargową strony, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej warunków formalnych, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi, w tym m.in. bada, czy w sprawie nie zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej. Zgodnie bowiem z art. 58 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (§ 1 pkt 4). Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3). Na podstawie powołanego przepisu odrzuceniu podlega skarga w sprawie, w której ze względu na tożsamość przedmiotową (tożsamość sprawy) i tożsamość podmiotową (tożsamość stron) wydany został prawomocny wyrok. Przy czym tożsamość podmiotowa ma miejsce, gdy w sprawie występują te same strony, a tożsamość przedmiotowa występuje, gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają, w tym treść żądania strony. W szczególności o tożsamości sprawy decyduje podstawa powstania danego stosunku prawnego, tj. podstawa prawna i okoliczności faktyczne. Dopiero istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą (zob. wyrok NSA z 20 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2227/11, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze wskazuje się, że powstanie stanu tzw. sprawy w toku w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. stwarza przeszkodę do równoczesnego prowadzenia postępowania sądowego ze skarg tego samego podmiotu i na ten sam akt administracyjny lub czynność (bądź ich brak). Taki stan trwa aż do momentu uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. O wystąpieniu przesłanki określonej w tym przepisie można mówić w sytuacji, w której zachodzi tożsamość wcześniej wszczętej sprawy sądowoadministracyjnej z tą, w której wniesiono podlegającą odrzuceniu skargę (por. postanowienie NSA z 13 września 2011 r. sygn. akt I GSK 1077/11). Analiza skargi wniesionej w niniejszej sprawie, tj. w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 79/22, wskazuje, że dotyczy ona bezczynności PWKZ w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z 9 kwietnia 2021 r. o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (budowa budynku rekreacji indywidualnej, budowa zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3, budowa pomostu o długości całkowitej do 25 m i wysokości, liczonej od korony pomostu do dna akwenu, do 2,5m, budowa zjazdu z drogi gminnej - ul. M. na działkę). Ten sam wniosek (a w zasadzie przewlekłość w jego procedowaniu) stanowił podstawę skargi wniesionej przez K. W. do tutejszego Sądu 29 lipca 2021 r. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Gd 114/21 i zakończyła się wydaniem wyroku z 5 stycznia 2022 r. oddalającego skargę. Wyrok ten został jednak uchylony przez NSA wyrokiem z 6 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 671/22, a sprawa została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpatrzenia (z wiążącą Sąd oceną prawną dotyczącą nierozpoznania skargi w zakresie bezczynności Organu). Sprawa została wpisana pod nowy numer, obecnie jest prowadzona pod sygn. akt II SAB/Gd 98/22, zaś na 30 listopada 2022 r. został wyznaczony termin posiedzenia niejawnego w celu jej rozpoznania. Niewątpliwie zatem zachodzi tożsamość powyższych spraw: występują te same strony postępowania, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego wniosku Skarżącego (z 9 kwietnia 2021 r.). W tym stanie rzeczy, jako że sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku, należało odrzucić skargę złożoną w niniejszej sprawie, o czym Sąd postanowił na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 i § 3 P.p.s.a. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zwrócił Skarżącemu uiszczony wpis sądowy od skargi.[pic]