I SA/Łd 485/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk - Drozda (spr.) Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia 24 lutego 2020 r. numer XVII/100/20 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu 24 lutego 2020 r. Rada Gminy Grabów podjęła uchwałę nr XVII/100/20 w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej: u.s.g. oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 2a pkt 1, ust. 3 i 4a w związku z art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.), dalej: u.c.p.g. W § 1 ww. uchwały dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, powstającymi na nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty określonej w § 2. W § 2 ust. 1 tej uchwały ustalono ww. stawkę w wysokości 25 zł miesięcznie od jednego mieszkańca, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Zgodnie zaś z ust. 2 wskazanej jednostki redakcyjnej ustalono stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości dwukrotności stawki ustalonej w ust. 1, tj. 50 zł miesięcznie od jednego mieszkańca, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny. Pismem z dnia 18 sierpnia 2019 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Grabów. Zaskarżonej uchwale strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie § 54 ust. 2 załącznika do uchwały nr XII/63/19 Rady Gminy Grabów z dnia 23 września 2019r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Grabów (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego poz. 5445), dalej: statut Gminy Grabów. W związku z powyższym Kolegium wniosło o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając podniesiony zarzut Kolegium RIO wskazało, że w trakcie sesji Rady Gminy Grabów radny R. R. zgłosił poprawkę do § 2 ust. 1 projektu uchwały przewidującą zmianę stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z wysokości 25,00 zł na 20,00 zł miesięcznie od osoby zamieszkującej daną nieruchomość, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny oraz poprawkę do § 2 ust. 1 projektu uchwały przewidującą zmianę stawki opłaty podwyższonej na jednorazowe upomnienie. Wniosek uznano za niespełniający wymogów określonych w § 37 ust. 1 statutu i został zakwalifikowany jako projekt nowej uchwały, nie został jednak poddany pod głosowanie z uwagi na niespełnienie kryteriów uregulowanych w § 46 statutu. W ocenie Kolegium, uchwałę podjęto z naruszeniem norm proceduralnych, co mogło mieć wpływ na wynik głosowania. Przedstawiony projekt uchwały spełniał, w szczególności wymogi art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.) i mógł stanowić podstawę prac organu stanowiącego. Kolegium Izby ustaliło, że Statut Gminy Grabów nie zawiera żadnych regulacji ograniczających uprawnienia Rady Gminy Grabów czy poszczególnych radnych, w zakresie zgłaszania poprawek do projektów aktów prawnych w trakcie prac legislacyjnych, nie przewiduje też obowiązku ich konsultowania z Komisjami Rady, przewiduje natomiast w § 54 ust. 1-5 sposób procedowania nad złożonymi przez radnych poprawkami. Z uwagi na pozycję w systematyce Statutu tejże regulacji - "rozdział 8 procedura głosowania", jak również dokonanie w § 37 ust. 1 Statutu wyraźnego wyróżnienia wniosków formalnych (podane przykładowo wnioski natury formalnej dotyczą wyłącznie spraw proceduralnych, mimo otwartego katalogu takich wniosków należy przyjąć, że nie mogą poza taką materię wykraczać) od pozostałych wniosków, organ uznał, że § 37 ust. 1 Statutu, nie może być stosowany do wniosków obejmujących propozycję zmian projektów podejmowanych uchwał. Kolegium zwróciło uwagę na treść § 54 ust. 2 Statutu, który przewiduje jedyny wyjątek, gdy poprawka może nie zostać poddana pod głosowanie (co zostało dalej bezpośrednio wyrażone w ust. 3 tegoż paragrafu). Złożone przez Radnego Rady Gminy Grabów wnioski o zmianę stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi niewątpliwie nie były wnioskiem formalnym, nie były nawet treściowo zbliżone do przykładowo wymienionych w § 37 ust. 1 Statutu wniosków formalnych, były ukierunkowane na zmianę treści projektu uchwały złożonego przez Wójta Gminy Grabów. W jego ocenie nie było możliwe również zakwalifikowanie ich jako projektu nowej uchwały, gdyż Statut nie przewiduje możliwości swobodnego zakwalifikowania przez Przewodniczącego obrad zgłaszanych przez radnych poprawek jako projektów nowych uchwał. W odpowiedzi na skargę Gmina Grabów wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej oraz o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę, tj. - protokołu Nr XVII/2020 z sesji Rady Gminy z dnia 20 lutego 2020 r. punkt 8. Wniosku formalnego Radnego R. R. załączonego do skargi wraz z pismem Przewodniczącego Rady jako załącznik nr 4, - pisma Przewodniczącego Rady do Radnego Rady Gminy - wyciągu protokołu ze wspólnego posiedzenia Komisji Rady z dnia 6 lipca 2020 r. - punkt 4. W ocenie organu, jak wynika z ww. dowodów radny zgłosił "wniosek formalny" dotyczący zmian w § 2 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, a nie jak to wskazuje skarżący tylko w § 2 ust 1. Wniosek uznano za inicjatywę istotnej zmiany uchwały - przekazano go do komisji, która poddała go pod dyskusję w dniu 6 lipca 2020 r. Radny został wówczas wezwany do uzupełnienia wniosku, lecz poinformował, że nie jest do tego przygotowany, nie posiada żadnej kalkulacji kosztów i czeka na stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej. Przewodniczący Rady Gminy zasadnie uznał wniosek za "inicjatywę uchwałodawczą" wymagającą uzupełnienia (§ 46 ust. 1-3 Statutu), a Skarżący błędnie za "poprawkę", o której mowa w § 54 ust. 2 Statutu, która winna być przegłosowana zaraz po jej zgłoszeniu. Co więcej radny składając "wniosek formalny" na sesji Rady Gminy w żaden sposób nie uzasadnił proponowanych przez siebie zmian. Proponowana przez radnego zmiana stawki opłaty powodowała realne i niekorzystne zmiany w budżecie gminy, a druga zmiana w uchwale nie odpowiadała prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W okolicznościach niniejszej sprawy należy potwierdzić wypełnienie się powyższych warunków, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta będącego siedzibą tutejszego Sądu. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Ł., będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. § 3 tego rozporządzenia). Reasumując powyższe, z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie. Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowaną przez sądy administracyjne objęte są między innymi – zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) – akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, zwanej dalej u.s.g.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA). Nie ulega wątpliwości i nie jest sporne, gdyż wynika to z utrwalonego już w tej mierze orzecznictwa sądowego, że stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonej do tego sądu uchwały organu gminy może mieć miejsce jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa mogącego skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Zakres przedmiotowej regulacji objętej zaskarżoną uchwałą został określony w art. 6k u.c.p.g., który stanowi że: Rada gminy, dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust.1 i 2 oraz ustalenia stawki takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na terenie gminy (ust. 1). Zgodnie z art.6c ust.1 tej ustawy, gminy są zobowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie natomiast z art.6j ust.1, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art.6c ust.1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Analiza art. 6j ust.1 w związku z art.6k ust.1 prowadzi do wniosku, że radzie gminy pozostawiony został wybór metody obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród rozwiązań wskazanych w art. 6j ust.1 u.c.p.g. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy Grabów w oparciu delegację wynikającą z art.6k ust.1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wydała zaskarżoną uchwałę dokonując w niej wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustaliła stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W zaskarżonej uchwale, wybrano metodę określoną w art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z postanowieniami art. 6k ust. 2 u.c.p.g. - Rada zobowiązana jest wziąć pod uwagę: liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę (pkt 1) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych (pkt 2), koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2 ww. ustawy (pkt 3), przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo (pkt 4). Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu. W rozpoznawanej sprawie złożony przez Wójta Gminy Grabów spełniał wymogi określone w art. 6k ust. 2 u.c.p.g. i mógł stanowić podstawę prac organu stanowiącego. W trakcie sesji Rady Gminy Grabów radny złożył wniosek formalny o obniżenie stawki z 25 zł na 20 zł oraz zamianę kwoty 50 zł opłaty podwyższonej na jednorazowe upomnienie. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z § 37 ust. 1 statutu Gminy Grabów Przewodniczący Rady udziela głosu poza kolejnością w sprawie wniosków natury formalnej, w szczególności dotyczących: 1) stwierdzenia quorum; 2) zmiany porządku obrad; 3) ograniczenia czasu wystąpienia dyskutantów; 4) zamknięcia listy mówców lub kandydatów; 5) zakończenia dyskusji i podjęcia uchwały; 6) zarządzenia przerwy; 7) odesłania projektu uchwały do komisji; 8) przeliczenia głosów; 9) przestrzegania regulaminu obrad. 2. Wnioski formalne Przewodniczący Rady poddaje pod dyskusję, po czym poddaje sprawę pod głosowanie. Nie ulega zatem wątpliwości, że przepis ten dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnych, zatem nie mógł znaleźć zastosowania do przedmiotowego "wniosku formalnego", zmierzającego do merytorycznie odmiennego ustalenia wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W tej sytuacji – w ocenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł.– wniosek powinien być uznany za poprawkę zgłoszoną przez radnego do projektu chwały, zgłoszoną w trakcie prac legislacyjnych, co przewiduje § 54 ust. 2 Statutu Gminy Grabów. Zgodnie z tym przepisem, głosowanie nad poprawkami do poszczególnych paragrafów lub ustępów projektu uchwały następuje według ich kolejności, z tym, że w pierwszej kolejności Przewodniczący obrad poddaje pod głosowanie te poprawki, których przyjęcie lub odrzucenie rozstrzyga o innych poprawkach. Kolegium wskazało przy tym, że nie jest możliwe zakwalifikowanie "wniosku formalnego" jako projektu nowej uchwały, gdyż statut nie przewiduje możliwości swobodnego zakwalifikowania przez Przewodniczącego obrad zgłaszanych przez radnych poprawek jako nowych uchwał. W ocenie Sądu zaakceptowanie powyższego stanowiska jest niedopuszczalne. Zgodzić się należy, że statut Gminy Grabów nie przewiduje możliwości swobodnego zakwalifikowania przez Przewodniczącego obrad zgłaszanych przez radnych poprawek jako nowych uchwał, jednakże w niniejszej sprawie z protokołu nr XVII/2020 z sesji Rady Gminy Grabów z dnia 24 lutego 2020 r. wynika, że radny złożył "wniosek formalny", nie zaś poprawkę do uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty. W tej sytuacji Przewodniczący – jako prowadzący obrady – dokonał oceny wniosku, uwzględniając jego treść, i biorąc pod uwagę powyższe prawidłowo uznał, że jest to nowa inicjatywa uchwałodawcza. Jakkolwiek bowiem Statut Gminy Grabów nie zawiera żadnych regulacji ograniczających uprawnienia Rady Gminy, czy poszczególnych radnych, w zakresie zgłaszania poprawek do projektów aktów prawnych w trakcie prac legislacyjnych, to nie można abstrahować od wymogów wynikających z art. 6k ust. 2 i art. 6r ust. 2-2b i 2d u.c.p.g., które muszą być brane pod uwagę podczas określania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z uwagi na fakt, iż wniosek radnego nie zawierał rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, zaś wskazana kwota została zaproponowana w oderwaniu od rzeczywistych kosztów związanych z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy, uchwała podjęta z uwzględnieniem tak sformułowanej poprawki byłaby niezgodna z wyżej wymienionymi przepisami u.c.p.g. Tym samym prawidłowo – zgodnie z § 46 statutu Gminy Grabów – uznano, że "wniosek formalny" stanowi w istocie inicjatywę uchwałodawczą i przekazano go do komisji, która poddała go pod dyskusję w dniu 6 lipca 2020 r. W związku z powyższym Sąd skargę oddalił na zadzie art. 151 p.p.s.a. AKE.