I OSK 1516/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Jerzy Krupiński Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 16 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007r. sygn. akt II SA/Wa 593/07 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2007 r., II SA/Wa 593/07 oddalił skargę W. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dowódca [...] Okręgu Wojskowego na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. nr 10, poz. 55 z późn. zm.- dalej ustawa pragmatyczna oraz § 137 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997 r., nr 7, poz. 38 z późń. zm.) wypowiedział W. B. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej z powodu likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego i odmowy wyrażenia pisemnej zgody na wyznaczenie go na niższe stanowisko służbowe. Od powyższej decyzji W. B. nie wniósł odwołania. W dniu [...] W. B. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] Dowódca Wojsk Lądowych odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż W. B. został zwolniony na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy pragmatycznej. Zgodnie z nim, zwolnienie żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy mogło nastąpić, gdy zlikwidowano zajmowane przez niego stanowisko służbowe, a żołnierz nie wyraził pisemnej zgody na wyznaczenie na niższe stanowisko. Dodatkowo podniesiono, iż na podstawie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr [...] z dnia [...] w sprawie zmian organizacyjno - etatowych w wojskowych komendach uzupełnień, z dniem [...] nastąpiło ich przeformowanie w nowe struktury organizacyjne. Skutkiem tego przeformowania było zmniejszenie liczby stanowisk etatowych w wojskowych komendach uzupełnień i likwidacja zajmowanego przez W. B. stanowiska służbowego. Rozkaz ten miał charakter konstytutywny. Na jego mocy dokonano przeformowania. W skardze do Sądu W. B. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. W szczególności wskazał na uchybienie treści art. 20 ust. 3, art. 36 ust. 4, art. 36 ust. 6 i art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy pragmatycznej, a także § 61 i § 136 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 16, 61 § 4, 77 § 4, 78, 79, 81, 107 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, iż zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji wypowiedzeniowej art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy pragmatycznej w zw. z § 137 ust. 1 rozporządzenia, wypowiedzenie stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy mogło nastąpić w przypadku, o którym mowa w art. 36 ust. 6 ustawy, tzn., gdy zlikwidowano zajmowane przez żołnierza zawodowego stanowisko służbowe, a żołnierz ten nie wyraził pisemnej zgody na wyznaczenie go na niższe stanowisko służbowe. Na mocy rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr [...] z dnia [...] w sprawie zmian organizacyjno - etatowych w wojskowych komendach uzupełnień, nastąpiło zmniejszenie stanu etatowego Wojskowej Komendy Uzupełnień w R., co spowodowało likwidację dotychczas zajmowanego przez skarżącego stanowiska służbowego. Wejście tego rozkazu w życie oznaczało przystąpienie do jego wykonywania, w tym także podejmowania personalnych decyzji, których bezpośrednim celem było osiągnięcie w zakreślonym w rozkazie terminie, do dnia [...], stanu założonego przez rozkaz przeformowania jednostki. Wypowiedzenie skarżącemu stosunku służbowego dokonane zostało decyzją z dnia [...], a zatem po wejściu w życie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP. Jak przyjął NSA w wyroku z dnia 26 lipca 2001 r., II SA 2673/00, Lex 77681, wypowiedzenia stosunku służbowego można dokonać w trakcie likwidacji lub zmniejszenia stanu etatowego jednostki, a nie tylko po zakończeniu tych procedur. Zasadnicza przesłanka z art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy pragmatycznej została spełniona, a zatem brak jest podstaw do kwestionowania wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Wypowiedzenie wynikało z rzeczywistej likwidacji stanowiska, jakie skarżący zajmował, a więc była podstawa do zastosowania powołanego przepisu pod warunkiem, że nie wyraził on zgody na wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe. Skarżący w dniu [...] złożył oświadczenie, że nie wyraża zgody na wyznaczenie go na niższe stanowisko służbowe. Dlatego też organ nie prowadził poszukiwań innych stanowisk odpowiadających kwalifikacjom skarżącego oraz parametrom dotychczas zajmowanego przez niego stanowiska w różnych rodzajach wojsk Sił Zbrojnych. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, wobec prowadzonej restrukturyzacji Sił Zbrojnych RP i związanym z tym procesem znacznego ograniczania liczby stanowisk służbowych, brak było wówczas możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe, stosownie do posiadanego stopnia wojskowego, kwalifikacji oraz specjalności. Przydatność do dalszej służby wojskowej leży w gestii uznania organu wojskowego. Organy wojskowe uprawnione są do swobodnej obsady kadrowej jednostek w takim zakresie, jaki wynika z rzeczywistych potrzeb Sił Zbrojnych. Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, iż rozkaz Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] stanowi wyłącznie przesłankę, która musi zostać spełniona w przypadku wypowiedzenia stosunku służbowego na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy pragmatycznej. Z treści tego rozkazu jednoznacznie wynika, iż odnosi się on do zmian organizacyjno - etatowych w wojskowych komendach uzupełnień, tj. do wszystkich wojskowych komend uzupełnień bez względu na podstawę prawną wypowiedzenia stosunku służbowego. W sytuacji, gdy na skutek zmian organizacyjnych, związanych z rozformowaniem, zostają zlikwidowane poszczególne etaty, w której oficer pełni służbę, a jednocześnie żołnierz nie wyraził zgody na wyznaczenie go na inne (niższe) stanowisko służbowe wówczas właściwą podstawą prawną wypowiedzenia stosunku służbowego jest art. 78 ust. 2 pkt 3 wojskowej ustawy pragmatycznej. Inny jest cel zwolnienia żołnierza ze stanowiska służbowego, a inny wypowiedzenia mu stosunku służbowego, co w konsekwencji sprawia, że oba tryby służą zupełnie odmiennym rozwiązaniom. W sprawie zostały wykazane przesłanki wynikające z art. 78 ust. 2 pkt 3 wojskowej ustawy pragmatycznej, a więc brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa przez decyzję o wypowiedzeniu stosunku służbowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: I. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. w szczególności: a) art. 78 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 6 w zw. z art. 36 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy pragmatycznej poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż spełnione zostały określone w tych przepisach przesłanki wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, w konsekwencji, czego nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy zwalnianiu go ze służby, podczas gdy takie naruszenia wystąpiły, b) art. 36 ust. 4 ustawy pragmatycznej w zw. z § 40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż została skarżącemu złożona propozycja objęcia stanowiska służbowego, w sytuacji, gdy w rzeczywistości postępowanie organu, który dokonał wypowiedzenia stosunku służbowego było niewłaściwe, albowiem złożona przez ten organ propozycja nie uwzględniała kwalifikacji posiadanych przez skarżącego do objęcia stanowiska, a ponadto propozycja była złożona przedwcześnie, c) art. 20 ust. 3 ustawy pragmatycznej poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji przedwczesne zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej i ograniczenie mu możliwości odbycia służby wojskowej wymaganej dla przyznania świadczeń emerytalnych w pełnym wymiarze, d) § 61 rozporządzenia z 1996 r., poprzez jego niezastosowanie w sprawie, i w wyniku tego uznanie, iż możliwe było wypowiedzenie skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, podczas gdy przepis ten przewiduje możliwość pozostawienia skarżącego w służbie, e) § 137 ust. 1 rozporządzenia z 1996 r., poprzez jego niezastosowanie w sprawie, przez co organ nie dostrzegł, iż pomimo zmiany podstawy prawnej wypowiedzenia stosunku służbowego (we wniosku wskazano art. 78 ust. 2 pkt 2, zaś w wypowiedzeniu art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy pragmatycznej) nie sporządzono nowego wniosku wymaganego przez ten przepis, II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie uwzględnieniu wszystkich naruszeń prawa mających miejsce w toku zwolnienia skarżącego ze służby wojskowej, w szczególności zaś naruszeń przepisów regulujących przebieg postępowania administracyjnego: art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 16, 28, 61 § 4, 77 § 4, 78, 79, 81, 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości - na podstawie art. 188 p.p.s.a. - zaskarżanego wyroku "oraz rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dn. [...] w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 157 § 2 k.p.a.), ewentualnie, uchylenie w całości - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - zaskarżanego orzeczenia WSA w Warszawie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie - na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. - na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa". W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., iż do wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego zastosowano przepis art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy pragmatycznej. Stanowi on, iż "dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy może nastąpić (...) w przypadku, o którym mowa w art. 36 ust. 6". W przepisie tym natomiast przewidziano, że "żołnierzowi zawodowemu w służbie stałej, który nie wyrazi pisemnej zgody na wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe, w przypadkach, o których mowa w ust. 4 pkt 2 lub stanowisko służbowe, o którym mowa w ust. 5a, można wypowiedzieć stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej". Art. 36 ust. 4 pkt 2 dotyczy możliwości wyznaczenia żołnierza - za jego pisemną zgodą - na niższe stanowisko służbowe przypadkach zwolnienia żołnierza ze służby z przyczyn, o których mowa w ust. 1 pkt 2, 3 i 4. Art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi o zwolnieniu żołnierza, gdy zlikwidowano zajmowane przez niego stanowisko służbowego. W przypadku powołania się w wypowiedzeniu na art. 78 ust. 2 pkt. 3 ustawy pragmatycznej spełnione powinny zostać dwie przesłanki: a) likwidacja stanowiska służbowego, b) odmowa przyjęcia przez żołnierza innego (niższego) stanowiska służbowego, przy czym, że obie czynności dokonane być powinny przed wręczeniem wypowiedzenia. Jak wynika z postanowień "Instrukcji o zasadach funkcjonowania systemu kompetencyjnego i organizacyjno-etatowego w resorcie obrony narodowej - sygn. Szt. Gen. [...] wprowadzonej do użytku służbowego Decyzją Nr[...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] a także dokumentu "Działalność kadrowa w Siłach Zbrojnych RP" likwidacja stanowiska służbowego zajmowanego przez żołnierza następuję na podstawie wykazu zmian do etatu jednostki wojskowej stwierdzający o skreśleniu stanowiska służbowego. W przypadku Rozkazu Szefa Sztabu Gen. będącego podstawą przeformowywania WKU w ocenianym okresie zmiany struktury WKU w R. zostały wprowadzone NOWYM ETATEM, a nie wykazem zmian, którego znaczenia opisuje § 4 ust. 2 pkt 2 "Instrukcji" -"Wykaz zmian jako samoistny dokument jest podstawą do realizacji zamierzeń organizacyjnych, tj.: "skreślenia (likwidacji) w etacie jednostki wojskowej, komórek wewnętrznych, stanowisk etatowych lub określonej ilości wyposażenia (uzbrojenia)". Jak z tego wynika wprowadzenie NOWEGO ETATU nie powodowało likwidacji stanowiska służbowego, natomiast dokonało się przeformowanie WKU w wyniku zmniejszenia stanu etatowego WKU w korpusie kadry zawodowej Sił Zbrojnych. Potwierdzeniem powyżej tezy, jest również okoliczność, iż równolegle obowiązywał drugi etat z nazwą stanowisk odpowiadającą nowej strukturze terenowych organów administracji wojskowej (WKU i WSzW), na które to stanowiska wyznaczano oficerów i chorążych, zwalniając ich wcześniej z zajmowanych stanowisk, które znajdowały się w etacie Nr [...], a więc jeszcze nie były zlikwidowane (wiosna [...]r.). Oczywistym jest też, że to właśnie w związku z istnieniem powyższego etatu WKU R. nr [...] skarżący został wyznaczony na stanowisko pełnomocnika ds. ochrony informacji niejawnych. Bezspornym jest również, że istnienie każdej jednostki organizacyjnej Sił oparte jest na obowiązywaniu takiego etatu: określa on bowiem strukturę wewnętrzną jednostki, liczbę, rodzaj i rangę wszystkich stanowisk służbowych występujących w danej jednostce, której etat dotyczy. Tym samym dopóki istnieje etat jednostki, dopóty istnieją stanowiska w nim przewidziane. Naruszono tym samym przepis art. 107 § 3 k.p.a. W decyzji o wypowiedzeniu organ powołał się bowiem na stan faktyczny, który kwalifikował je jako dokonane na podstawie przepisu art. 78 ust 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej (przeformowanie i zmniejszenie stanu etatowego). Zachodzi zatem sprzeczność między podstawa prawną przywołaną przez organ a jej uzasadnieniem. Nadto, co istotniejsze wskazać trzeba na fikcyjność powołanej przyczyny wypowiedzenia, albowiem nie sposób zaakceptować tezy o tym, iż w dniu składania propozycji skarżącemu jego stanowisko zostało już zlikwidowane. Rozkaz Szefa Sztabu Generalnego określał bowiem datę wprowadzenia zmian organizacyjnych - [...] i dopiero po tym terminie można było wręczać wypowiedzenia, bowiem dopiero wtedy można było mówić o likwidacji stanowiska służbowego. Sąd i instancji tego nie zauważył. Dopiero po tej dacie nastąpiło faktyczne przeformowanie Wojskowej Komendy Uzupełnień i po zaistnienie przesłanek z art. 78 ust. 2 pkt 2 (ale nie 78 ust 2 pkt 3 - jak podaje organ) właściwy organ mógł dokonać skarżącemu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Wydanie rozkazu zapoczątkowywało proces zmian organizacyjnych, ale nie likwidowało stanowisk i etatów jednostek (gdyż następowało to z dniem określonym w tym rozkazie). Wcześniejsze wydanie decyzji naruszyło przepis art. 78 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 6 w zw. z art. 36 ust. ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy pragmatycznej, który jednoznacznie stanowi, iż dokonanie wypowiedzenia służby wojskowej może nastąpić, gdy "zlikwidowano zajmowane przez żołnierza stanowisko służbowe". Użycie przez ustawodawcę formy czasu przeszłego dokonanego nie jest przypadkowe. Wskazuje bowiem na zamiar wykluczenia możliwości dokonywania wypowiedzeń przed rzeczywistą likwidacją stanowiska. Najpierw więc musiało ulec faktycznej likwidacji stanowisko służbowe, a dopiero później można było składać wypowiedzenia żołnierzom zajmującym określone stanowiska. Nigdy odwrotnie, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Interpretowanym zwrotom nie można nadawać innego znaczenia oprócz tego, które wyraźnie im nadano. Ponadto nie można w interpretacji tekstu prawnego określenia użytego przez ustawodawcę zmieniać, rozszerzać, czy zawężać. Co więcej, tekst prawny jest przez ustawodawcę sporządzany zgodnie z regułami gramatyki, tak więc do jego interpretacji mają zastosowanie wszelkie reguły używane w nauce o języku (a więc znaczenie ma użycie czasownika "likwidacja" w formie czasu przeszłego dokonanego). Zresztą za takim rozumieniem przepisu art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy pragmatycznej przemawia - oprócz wykładni językowej - także dokonana powyżej wykładnia systemowa (na gruncie art. 20 i 78 ustawy pragmatycznej) i funkcjonalna (specyfika stosunku służbowego żołnierzy). Nieuzasadnione jest również twierdzenie organów administracyjnych -niezakwestionowane przez WSA - jakoby już z chwilą wydania rozkazu dotyczącego rozformowania czy przeformowania jednostki, określone stanowiska służbowe ulegały likwidacji a przez to zmniejszał się stan etatowy. Na potwierdzenie powyższej tezy wskazano, że pogląd taki zawarty został w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (w sprawach o sygn. II SA/Wa 227/06 i II SA/Wa 233/06). Potwierdzeniem błędnej oceny prawnej stanu faktycznego sprawy przez Sąd i organy administracyjne jest również okoliczność, iż równolegle obowiązywał drugi etat z nazwą stanowisk odpowiadającą nowej strukturze terenowych organów administracji wojskowej (WKU i WSzW), na które to stanowiska wyznaczano oficerów i chorążych, zwalniając ich wcześniej z zajmowanych stanowisk, które znajdowały się w dotychczasowym etacie WKU R., a nie były jeszcze zlikwidowane. Sprawą oczywistą jest - co podkreśla WSA w skarżonym wyroku - że w trakcie przeprowadzania reform, które polegają na likwidacji stanowisk, organy muszą odpowiednio wcześniej zagospodarować kadrę, by nie doprowadzić do przerwania prawidłowego funkcjonowania jednostki. Jednak WSA nie dostrzega jednej bardzo istotnej kwestii. Rzeczywistym motywem przeformowania WKU R. w ustalonych rozkazem Szefa Sztabu Generalnego WP datach, było umożliwienie wyznaczenia żołnierzy z dotychczasowych stanowisk, które ulegały likwidacji, na stanowiska w nowo powołanym etacie, tak, aby "nowe" jednostki mogły osiągnąć "gotowość kadrową" do wykonywania zadań w nowym etacie po [...], kiedy przestawał obowiązywać etat dotychczasowy. Oznacza to zaś, że pozostała kadra, (którą obejmował dotychczasowy etat jednostki) mogła być zwalniana nawet po tej dacie, co nie blokowało realizacji zadań (ustawa pragmatyczna pozwalała w okresie wypowiedzenia pozostawiać żołnierzy w dyspozycji właściwych organów). Ponadto organy wojskowe nieskorzystały z możliwości przeniesienia skarżącego do dyspozycji odpowiedniego organu (art. 20 ust. 2 ustawy pragmatycznej), pomimo spełnienia odpowiednich wymogów. Zgodnie z tym przepisem oficer pełniący zawodową służbę wojskową jako służbę stałą może być przeniesiony do rezerwy kadrowej, jeżeli właściwy organ wojskowy przewiduje wyznaczenie go na odpowiednie stanowisko służbowe w okresie nie dłuższym niż 3 lata. Łączny czas pozostawania w rezerwie kadrowej w okresie pełnienia zawodowej służby wojskowej nie może być dłuższy niż 5 lat. Treść przywołanego przepisu jednoznacznie nawiązuje zarówno do możliwości wyznaczenia z dyspozycji zwolnionego ze stanowiska żołnierza zawodowego na nowe stanowisko służbowe. Dyspozycja z zamiarem wyznaczenia na nowe stanowisko służbowe pozwoliłaby także - w przypadku nie wyrażenia pisemnej zgody na wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe - zwolnić żołnierza z zajmowanego stanowiska i wypowiedzieć stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej. Ma to zasadnicze znaczenie również dla dokonania naliczenia wysługi lat do świadczeń emerytalnych w przypadku zwolnienia z zawodowej służby wojskowej (jako konsekwencji wypowiedzenia stosunku służbowego). Zgodnie zaś art. 174 ust. 3 ustawy pragmatycznej z 2003 r., jeżeli żołnierz zawodowy pozostaje w dyspozycji, o której mowa w ust. 1 pkt 3, dłużej niż dwanaście miesięcy, jego zwolnienie z zawodowej służby wojskowej następuje z mocy prawa z dniem 31 lipca 2004 r. Z uwagi na to uzasadnionym było pozostawienie skarżącego - któremu niewiele brakowało do uzyskania pełnych świadczeń emerytalnych - w dyspozycji. Organy administracyjne nie powinny bowiem przekładać interesu społecznego nad indywidualnym, gdyż jest to zaprzeczeniem fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawa. Wskazano też na liczne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym zasad ogólnych k.p.a., których nie dopatrzył się Sąd I instancji. Art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje elementy, jakie winno zawierać uzasadnienie decyzji. W decyzji o wypowiedzeniu organ powołał się zaś na nieprawdziwy stan faktyczny stanowiący podstawę dokonanego wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Wskazano w nim bowiem, że faktyczną podstawą wypowiedzenia była likwidacja stanowiska służbowego zajmowanego przez skarżącego, które nie nastąpiło w momencie wręczania decyzji o wypowiedzeniu. Zachodzi więc tu zasadnicza sprzeczność z rzeczywistym stanem, jaki miał miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto podczas prowadzonej procedury wypowiadania stosunku służbowego organy opierały swoje działania na treści rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP, którego postanowienia nie były przekazywane do jednostek wojskowych realizujących proces przeformowywania w formie wyciągów, lecz przetwarzane przez niższe szczeble dowodzenia (uprawnione organy do wyznaczania żołnierzy na stanowiska służbowe) w sposób nie pozwalający zapoznać się z tymi dokumentami jako materiałami dowodowymi w sprawie. Taka sytuacja stwarzała możliwość dowolnej interpretacji prawnej dla uzasadnień działań organów przy wypowiadaniu stosunków służbowych, w tym skarżącego. Na potwierdzenie tego można wskazać nieprawidłowe rozumienie terminów wskazanych w Rozkazie Szefa Sztabu Generalnego przez organy administracyjne I i II instancji (różna interpretacja daty 31.10.2003 r.). W przedmiotowej sprawie sentencja decyzji i jej uzasadnienie pozostają ze sobą w sprzeczności, co więcej w uzasadnieniu organ oparł się nieprawdziwych dowodach zgromadzonych w trakcie postępowania administracyjnego. Tak więc, z uwagi na brak związku podstawy prawnej decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego z jej uzasadnieniem i brak potwierdzenia w stanie faktycznym, w jakim decyzję tę wydano okoliczności na które się powołano, należy decyzję uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. W uzupełnieniu uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, iż w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy pragmatycznej skarżący wyraźnie uzasadnił, powołując się na stosowne interpretacje tego przepisu, kiedy następowała faktyczna likwidacja stanowiska służbowego zajmowanego przez żołnierza i dlaczego nie można mówić o zaistnieniu tej przesłanki w odniesieniu do skarżącego. Wprowadzenie nowego etatu nie powodowało likwidacji stanowiska służbowego, natomiast dokonało się przeformowanie WKU w wyniku zmniejszenia stanu etatowego WKU w korpusie kadry zawodowej sil zbrojnych. Tym samym przypadku skarżącego można mówić, co najwyżej o zaistnieniu przesłanki z art. 78 ust. 2 pkt 2, a nie z art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy, czego jednak WSA się niedopatrzył. Ponadto powołanie się na likwidację stanowiska służbowego, jeśli likwidacja taka nie nastąpiła (a wiec była pozorna), jest niedopuszczalne. Wypowiadał się w tym temacie wielokrotnie Sąd Najwyższy, co prawda na gruncie kodeksu pracy, jednak w sprawach żołnierzy mamy do czynienia z analogicznymi sytuacjami. Tak więc o likwidacji zajmowanych przez skarżącego i innych żołnierzy w WKU stanowisk można mówić dopiero po dniu 31 października 2003 r. Natomiast wypowiedzenie, w którym powołano się na powyższą przesłankę, wręczono skarżącemu dużo wcześniej. Wynika z tego, że wprowadzono skarżącego w błąd powołując się na fikcyjną okoliczność, która miała zrealizować się dopiero w przyszłości. WSA nie dostrzegł w tej sprawie bardzo istotnej kwestii. Rzeczywistym motywem przeformowania WKU R. w ustalonych rozkazem Szefa Sztabu Generalnego WP datach, było umożliwienie wyznaczenia żołnierzy z dotychczasowego etatu jednostki, w którym zmniejszył się stan etatowy, na stanowiska w nowo powołanym etacie, tak, aby "nowe" jednostki mogły osiągnąć "gotowość kadrową" do wykonywania zadań w nowym etacie po 31.10.2003 r. (kiedy przestawał obowiązywać etat dotychczasowy). Oznacza to zaś, że pozostała kadra, (którą obejmował dotychczasowy etat jednostki) mogła być zwalniana nawet po tej dacie, co nie blokowało realizacji zadań (ustawa pragmatyczna pozwalała w okresie wypowiedzenia pozostawiać żołnierzy w dyspozycji właściwych organów. Sprawą oczywistą jest bowiem, że w trakcie przeprowadzania reform, które polegają na likwidacji stanowisk, organy muszą odpowiednio wcześniej zagospodarować kadrę, by nie doprowadzić do przerwania prawidłowego funkcjonowania jednostki. Sąd I instancji stwierdza, m. in., że sprawą oczywistą jest, że w trakcie przeprowadzania reform, które polegają na likwidacji stanowisk, organy muszą odpowiednio wcześniej zagospodarować kadrę, by nie doprowadzić do przerwania prawidłowego funkcjonowania jednostki. Jest to stanowisko błędne. Z powyższego wywodu skarżącego wynika bowiem, że złożenie wypowiedzeń po dacie faktycznej likwidacji stanowisk nie zaburzyłoby prawidłowego funkcjonowanie reformowanych jednostek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie do końca spełnia wymienione wyżej wymagania. Stawiając bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania posłużono się sformułowaniem "w szczególności", wyliczając w nim przepisy, które miały zostać naruszone. Taki sposób formułowania skargi kasacyjnej jest wadliwy w kontekście związania Sądu granicami tej skargi, a więc podniesionymi w niej zarzutami. Poza przypadkami wymienionymi enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może uwzględnić, żadnego niewskazanego w tej skardze naruszenia prawa. Nadmienić należy, iż wnoszenie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, w kontekście postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest, co najmniej zastanawiające. Świadczyć może bowiem o tym, iż sam skarżący nie jest w pełni przekonany, co do ich trafności. Tego rodzaju uchybienie nie może jednak pociągać za sobą konieczności odrzucenia skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych dokonanie wypowiedzenia stosunku służbowego przez właściwy organ wojskowy może nastąpić w przypadku, o którym mowa w art. 36 ust. 6 ustawy to znaczy, gdy zlikwidowano zajmowane przez żołnierza stanowisko służbowe, a żołnierz zawodowy nie wyraził pisemnej zgody na wyznaczenie go na niższe stanowisko. W orzecznictwie powstałym na tle tego przepisu przyjęty powszechnie jest pogląd, iż musi istnieć związek przyczynowy między reorganizacją jednostki wojskowej lub zmniejszeniem jej stanu etatowego, a wypowiedzeniem żołnierzowi zawodowemu stosunku służbowego. Wypowiedzenie stosunku służbowego można zatem dokonać w trakcie likwidacji jednostki lub zmniejszenia jej stanu etatowego, a nie tylko po zakończeniu tych procesów (por. powołany w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyrok NSA z 26 lipca 2001 r., II SA 2673/00 oraz wyrok NSA z 11 maja 2007 r., I OSK 1062/06). Dla prawidłowości wypowiedzenia stosunku służbowego nie jest istotne, czy wypowiedzenia stosunku służbowego dokonano przed, czy po dacie wskazanej w rozkazie o przeformowaniu czy likwidacji jednostki, lecz istotne jest czy zachodzi związek pomiędzy likwidacją etatu, a wypowiedzeniem. Konieczne jest zatem, aby wypowiedzenie było logiczną i nieuchronną konsekwencją likwidacji stanowiska służbowego, ale nie musi ono następować chronologicznie po dacie faktycznej likwidacji. Sprawą oczywistą jest bowiem, iż w sytuacji, gdy ma dojść do likwidacji określonych stanowisk, organ odpowiednio wcześniej musi dokonać właściwego zagospodarowania kadry, aby nie doprowadzić do przerwania jej prawidłowego funkcjonowania. Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności sprawy niniejszej należy stwierdzić, iż wypowiedzenie składającemu skargę kasacyjną stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej nastąpiło zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Prawidłowo zatem Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] wypowiadającej W. B. stosunek służbowy zawodowej służby zawodowej. Jak wynika bowiem z ustalonego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego, który nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej, wypowiedzeniu stosunku służbowego skarżącemu decyzją z dnia [...] było konsekwencją rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] w sprawie zmian organizacyjno – etatowych w wojskowych komendach uzupełnień. Co prawda wojskowe komendy uzupełnień zostały przeformowane w nowe struktury organizacyjne z dniem [...] ale zgodnie z powyższymi rozważaniami nie ma to znaczenia dla oceny legalności decyzji wypowiadającej stosunek służbowy. Nie można bowiem podzielić wyrażonego w skardze kasacyjnej poglądu, iż wypowiedzenie stosunku służbowego może nastąpić dopiero do dacie faktycznej likwidacji stanowiska. Należy zwrócić również uwagę na fakt, iż okres wypowiedzenia upływał skarżącemu w dniu [...], a więc już po zakończeniu procesu likwidacji stanowisk w Wojskowej Komendzie Uzupełnień. Na jego wniosek okres ten został skrócony i upłynął [...]. Powoływanie się w uzasadnieni skargi kasacyjnej na Instrukcję o zasadach funkcjonowania systemu kompetencyjnego i organizacyjno-etatowego w resorcie obrony narodowej (sygn. Szt. Gen. [...]) wprowadzonej do użytku służbowego Decyzją Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...]. a także dokumentu "Działalność kadrowa w Siłach Zbrojnych RP" jest całkowicie nietrafne Podstawą rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych mogą być wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a nie akty prawa wewnętrznego. Nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy z 30 czerwca 1970 r. w zw. z § 40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997 r., nr 7, poz. 38 z późń. zm.). Propozycja niższego stanowiska służbowego być może nie odpowiadała posiadanym przez niego kwalifikacjom, ale nawet, gdyby tak było nie można by uznać tego za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 20 ust. 3 ustawy przez przedwczesne zwolnienie skarżącego ze służby. W powołanym przepisie mowa jest o opartym o uznanie administracyjne uprawnieniu organu wojskowego do przeniesienia żołnierza zawodowego do dyspozycji Ministra Obrony Narodowej Organ wojskowy może z tego uprawnienia skorzystać bądź nie. Chyba zbyt daleko idące jest rozumowanie skarżącego, że z tego przepisu należało korzystać, aby umożliwić uzyskanie świadczeń emerytalnych w pełnej wysokości. Kłóciłoby się to bowiem z istotą całej reorganizacji Sił Zbrojnych RP. Ponadto decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący została wydana w dniu [...]. Ocena jej zgodności z prawem zarówno przez organy administracji prowadzące postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, jak i sady administracyjne następuje pod kątem stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jej podejmowania. Z tego powodu całkowicie chybiony jest podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument, iż na podstawie art. 174 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. nr 179, poz. 1750 z późn. zm. – obecnie obowiązuje tekst jednolity z 2008 r. nr 141, poz. 892), która weszła w życie w dniu 1 lipca 2004 r., gdyby skarżący pozostawał w dyspozycji jego zwolnienie z zawodowej służby wojskowej nastąpiłoby z mocy prawa z dniem [...] a więc uzyskałby pełne świadczenia emerytalne. Nie jest trafny także zarzut naruszenia § 61 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. Zastosowanie tego przepisu w rozpoznawanej sprawie kłóciłoby się z całą istotą reorganizacji Sił Zbrojnych, ale przede wszystkim, skarżącemu wypowiedziano stosunek służbowy przed dniem [...]., więc dniem, od którego miała obowiązywać nowa struktura WKU. Nawet, jeżeli uznać by trafność zarzutu naruszenia § 137 ust. 1 Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. poprzez podanie we wniosku o wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej innej podstawy prawnej niż wynika to z samej decyzji o wypowiedzeniu, a można przecież traktować ten fakt w kategoriach oczywistego błędu pisarskiego, to i tak w żaden sposób nie można by przyjąć, iż miało miejsce rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Całkowicie nietrafne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć bowiem, iż skarżący w dniu w dniu [...] złożył oświadczenie, że nie wyraża zgody na wyznaczenie go na niższe stanowisko służbowe. Wiedział więc, że toczyć będzie się postępowanie mające na celu wypowiedzenie mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Nie bardzo też wiadomo, z jakimi dowodami organy wojskowe miały skarżącego zapoznać, skoro faktem notoryjnym była trwająca w tym czasie reorganizacja Sił Zbrojnych RP, której logiczną konsekwencją musiało być zmniejszenie stanu etatowego zarówno tych Sił w całości, jak i poszczególnych jednostek, które nie zostały zlikwidowane, ale ulegały przekształceniu – przeformowaniu. Zauważyć można, że podniesione w skardze kasacyjnej argumenty doskonale kwalifikowały się do podniesienia w przypadku wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] nr [...] Dowódca [...] Okręgu Wojskowego. Odwołanie takie nie zostało jednak złożone. W orzecznictwie sądowym w ostatnich latach, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze — skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności — gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa – wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910. W rozpoznanej sprawie przesłanki te nie wystąpiły zasadnie więc organy wojskowe odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] nr [...] Dowódca [...] Okręgu Wojskowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] Sąd I instancji nie miał bowiem żadnych uzasadnionych podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.