I GSK 362/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1330/16 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 23 marca 2016 r. nr 63/16 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1330/16 oddalił skargę J. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] marca 2016 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom". Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 20 lit. a) pkt II) w zw. z art. 22 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L nr 277 z 21 października 2005 r. poprzez ich niezastosowanie i całkowite pominięcie celu jakiemu ma służyć wsparcie dla młodych rolników - art. 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 17 października 2007 r. (Dz.U. Nr 200, poz. 1443), poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, skarżący nie wydatkował co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie, w sytuacji gdy z akt sprawy wynika, iż kwota ta została przez skarżącego wydatkowana zgodnie z ww. przepisem - art. 20 ust. 1 i 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 17 października 2007 r. (Dz.U. Nr 200, poz. 1443), poprzez ich zastosowanie w sytuacji gdy skarżący spełnia warunki uzyskania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" 2) naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U, Nr 153, poz. 1269 ze zm., zwanej dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.u.s.a., poprzez oddalenie przez WSA skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR została wydana z naruszeniem prawa, tj.: a) art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez udzielenie skarżącemu błędnej informacji w zakresie wzajemnego rozliczania programu "Modernizacja gospodarstw rolnych" i programu "Ułatwienie startu młodym rolnikom" oraz co do zgodności złożonego biznesplanu z ww. zasadami b) art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez naruszenie zasady praworządności oraz powiązanej z nią funkcjonalnie i merytorycznie zasady państwa prawnego, które doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia abstrahującego od treści i granic zakreślonych normami prawnymi zawartymi w przepisach § 20 ust. 1 i 3 pkt. 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt. 3 lit. b) oraz § 19 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 17 października 2007 r. (Dz.U. Nr 200, poz. 1443) - w ramach dokonanej subsumpcji stanu faktycznego niniejszej sprawy c) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadnie oddalenie wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze tj. faktury [...], z dnia [...].08.2013 r., na kwotę 3.380,00 zł, faktury VAT nr [...] z dnia [...].05.2012 r. na kwotę 16.000,00 zł, faktury VAT nr [...] z dnia [...].05.2014 . na kwotę 11.869,50 zł, oraz akt postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania skarżącemu płatności w ramach programu "Modernizacja gospodarstw rolnych" (dot. umowy z dnia [...].01.2012 r., nr [...]), podczas gdy przeprowadzenie dowodów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Natomiast zgodnie z art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z regulacji tej wynika, że przepis art. 184 p.p.s.a. stanowi podstawę oddalenia skargi kasacyjnej nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego lub częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. W szczególności ma to miejsce, gdy WSA oddalił skargę, kierując się błędnymi przesłankami, jednakże zastosowanie przesłanek właściwych doprowadziłoby również do oddalenia skargi. Podobnie uchylenie zaskarżonej decyzji może być słuszne, choć zostało oparte na niewłaściwych przepisach. Chodzi tu przede wszystkim o błędną argumentację prawną zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną, nie może bowiem przyjmować innego stanu faktycznego niż sąd pierwszej instancji. Może natomiast uznać, że wprawdzie niektóre fakty zostały przyjęte z naruszeniem zasad procedury, jednakże ich zaistnienie albo niezaistnienie było obojętne z punktu widzenia prawa materialnego, które miało w sprawie zastosowanie. Jeżeli NSA oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tymże uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążąca – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – staje się ocena prawna, względnie wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu tego Sądu (por. H. Filipczyk, glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., II FSK 2057/09, POP 2011, z. 5, poz. 429). Pozostawienie w mocy orzeczenia z innych względów prawnych niż przytoczone w uzasadnieniu dopuszczalne jest tylko pod warunkiem, że względy te znajdowały oparcie w ustaleniach faktycznych zawartych w zaskarżonym orzeczeniu (tak: B. Dauter, B. Gruszczyński, Komentarz do art. 184 p.p.s.a., LEX 2013 powołując się na orzeczenie SN z dnia 13 lutego 1936 r., C. 1. 1857/35, Zb. Urz. 1937, poz. 41). Za podstawę wyroku z 21 czerwca 2017 r., V SA/Wa 1330/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Decyzją z [...] grudnia 2010 r., przyznano J. M. pomoc finansową w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w wysokości 75.000 złotych. W zatwierdzonym Planie Rozwoju Gospodarstwa (biznesplanie) rolnik w ramach inwestycji zaplanował zakupy: ładowacza czołowego o udźwigu 1.500 kg oraz prasy belującej o szerokości roboczej 1,80 m, o łącznej wartości 62.000 złotych. 25 stycznia 2011 r. do Dyrektora ARiMR wpłynął wniosek o wprowadzenie zmiany do biznesplanu, polegającej na zwiększeniu udźwigu ładowacza czołowego do 1.650 kg, a następnie [...] lutego 2011 r., J. M. złożył wniosek o płatność. Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Dyrektor ARiMR wyraził zgodę na zmianę założeń biznesplanu. Pismem z [...] marca 2014 r., organ I instancji przypomniał o obowiązku przedłożenia kopii faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających wydatkowanie co najmniej 70 % kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu - po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy, tj. do 4 maja 2014 r. W dniu [...] kwietnia 2014 rolnik złożył dokumenty związane ze spełnieniem zobowiązań w ramach tego działania, w tym: fakturę VAT z [...] marca 2012 r., na zakup nowego ładowacza czołowego o udźwigu 1.650 kg wraz z osprzętem, o łącznej wartości brutto 22.500 zł; fakturę VAT z [...] kwietnia 2012 r., na zakup nowej prasy belującej o szerokości roboczej 1,80 m, o wartości brutto 50.000 zł; dokumenty potwierdzające płatności. Ponadto, 13 maja 2014 r., J. M. złożył w uzupełnieniu: potwierdzenie wpłaty 2 kwietnia 2012 r., w wysokości 137.000 złotych z tytułu faktur VAT nr [...] oraz [...] oraz fakturę VAT nr [...] z 28 marca 2012 r., na zakup nowego ciągnika rolniczego, o wartości brutto 115.000 złotych. W sprawozdaniu z realizacji biznesplanu, złożonym 3 lipca 2014 r., skarżący wskazał, że zrealizował inwestycje o wartości 72.500 złotych. Pomoc finansowa w wysokości 75.000 złotych z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom", została wypłacona J. M. [...] maja 2011 r., termin na wydatkowanie i dostarczenie dokumentów upłynął [...] maja 2014 r. Rolnik skorzystał ze współfinansowania w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" odnośnie faktur VAT nr [...] (na zakup nowego ładowacza czołowego) oraz nr [...] (na zakup nowej prasy belującej), do rozliczenia w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" mogą być zaliczone jedynie koszty wynikające z obu faktur, nieuznane za koszty kwalifikowane w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych". Jest to kwota 37.134,80 zł, obejmująca wartość podatku VAT oraz 40 % kosztów kwalifikowanych, nieobjętych finansowaniem w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych", zgodnie z zawartą przez stronę umową o przyznanie pomocy z [...] stycznia 2012 r. Ponadto ustalono, że pismem z 6 lipca 2015 r., uzupełnionym pismami z 4 i 7 września 2015 r. strona zwrócił się z prośbą o zmianę biznesplanu w ramach planowanych inwestycji. Decyzją z [...] listopada 2015 r. organ I instancji nie wyraził zgody na zmianę założeń biznesplanu. W wyniku rozpoznania odwołania od tej decyzji Prezes ARiMR decyzją z [...] stycznia 2016 utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2015 r., a w wyniku rozpoznania skargi strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 marca 2017r., V SA/Wa 388/16 skargę oddalił. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, kiedy decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem przepisów wskazanych w pkt 2. a), w pkt 2 b) oraz w pkt 2 c) petitum skargi kasacyjnej, w którym Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w art. 151 p.p.s.a. było konsekwencją nie stwierdzenia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, która nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie, wszczętej z urzędu przez organ administracji publicznej zawiadomieniem z 24 czerwca 2015 r. doręczonym stronie 29 czerwca 2015 r. Przedmiotem tak wszczętego postępowania administracyjnego było ustalenie w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., dowód uzupełniający z dokumentów sąd może przeprowadzić zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Przeprowadzenie dowodu (dopuszczenie dowodu) ma formę postanowienia, które zapada na rozprawie; wpisuje się je do protokołu rozprawy bez spisywania odrębnej sentencji, ponieważ nie przysługuje na nie zażalenie. Postanowienie podlega ogłoszeniu i nie wymaga uzasadnienia. Dopuszczając dowód, sąd powinien wskazać, jakie okoliczności mają nim być stwierdzone. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 p.p.s.a.). O istotnych wątpliwościach można mówić wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2006 r., I OSK 9/06, LEX nr 266437). Dopuszczalność wyjaśnienia istotnych wątpliwości musi być oceniana na tle konkretnej sprawy i w aspekcie okoliczności, które mają wpływ na treść jej rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., II FSK1886/07, Legalis), co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów postępowania. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ wskazane przez kasatora jako naruszone przepisy prawa nie były podstawą prawną decyzji ostatecznej. Podstawą prawną decyzji ostatecznej był nie wskazany przez kasatora jako naruszony art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Zgodnie z tym przepisem, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (...) następuje w drodze decyzji administracyjnej. W art. 29 ust. 6 do 10 uregulowano: wstrzymanie wykonania decyzji; odpowiednie stosowanie działu III ustawy Ordynacja podatkowa; właściwość organu, któremu przysługują uprawnienia organu podatkowego; termin załatwienia sprawy; stosowanie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do egzekucji nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Jest to zatem kompleksowa regulacja prawna zawierająca normy prawa procesowego oraz normy prawa materialnego mająca na celu odzyskanie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych od szerokiego kręgu osób, nie tylko od strony postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej. Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie organ administracji publicznej przed wydaniem decyzji ustalającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, czy środki przeznaczone na realizację ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" wykorzystane zostały zachowaniem warunków rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a w konsekwencji ustalenia kwoty zwrotu. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego przede wszystkim dokonał oceny sposobu wykorzystania przyznanej kwoty pomocy, a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego unijnego i krajowego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów ustalił, że zwrotowi podlega kwota 75.000 złotych. Brak zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz nie podważenie przez stronę stanu faktycznego sprawy powodują, że strona nie wykazała, które elementy ustaleń faktycznych i dlaczego, nie odpowiadały hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie będącym podstawą prawną decyzji ostatecznej. Ponadto, stawianie Sądowi I instancji w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zarzutu akceptacji błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ odwoławczy formalnie nie jest dopuszczalne, przez co jest merytorycznie nietrafne. Zgodnie z § 1 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 (...). Według § 20 ust. 1 i 3 pkt 1 tego rozporządzenia, pomoc podlega zwrotowi w całości lub części, jeżeli beneficjent nie spełni warunków, o których mowa w § 18 ust. 1, lub nie przedłoży w Agencji dokumentów, o których mowa w § 19. W przypadku niespełnienia warunku, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b - zwrotowi podlega 100% kwoty pomocy. Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia, beneficjent powinien wydatkować, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70 % kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie. Skoro w rozpoznawanej sprawie ustalono, że beneficjent nie wydatkował, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70 % kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie, to tym samym zachodziła konieczność wydania decyzji w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony.