II OSK 3512/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K., P. K., K. K. i P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 765/18 w sprawie ze skargi D. K., P. K., K. K. i P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 18 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 765/18 oddalił skargę D. K., P. K., K. K., P. M. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy G. z [...] grudnia 2017 r. nr [...], którą - na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej upzp) w zw. z uchwałą nr XXXIII/14/13 Rady Miejskiej Grudziądza z 27 lutego 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar położony pomiędzy ulicami Rydygiera, Rowem Hermana, granicą administracyjną miasta, Jaskółczą i Warszawską (Dz. Urz. Woj-Kuj.-Pom. poz. 1054 z 12 marca 2013 r.) - ustalono opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki nr [...] położonej w obrębie [...], ul. [...], o pow. [...] m2 w łącznej kwocie 147 060 zł, zobowiązując do uiszczenia jej w trzech równych częściach tj. po 49 020 zł – K. K., P. M. oraz D. K. i P.K. W ocenie Sądu sporządzony na potrzeby sprawy przez biegłą operat szacunkowy jest prawidłowy i nie budzi wątpliwości, co szczegółowo i wyczerpująco oceniło Kolegium w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odniósł się do wszystkich zastrzeżeń skarżących, a także dokonał przekonującej krytycznej analizy operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie skarżących. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 6 pkt 2 oraz art. 2 pkt 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej ugn) oraz art. 61 ust. 2a upzp, a w konsekwencji przyjęcie, że na działce nr [...] z obr. [...] brak było możliwości przeprowadzenia jakiejkolwiek inwestycji, w tym inwestycji polegającej na posadowieniu na jej terenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji energii elektrycznej przed uchwaleniem planu miejscowego warunkującego możliwość dokonania odlesienia działki nr ew. [...] z obr. [...], a w konsekwencji podzielenie argumentacji organu mówiącej o wzroście wartości ww. działki spowodowanym uchwaleniem planu miejscowego, 2) art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 18 i art. 11 ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowywaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1265 ze zm.) poprzez ich pominięcie przy wydawaniu skarżonego wyroku, 3) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa i art. 135 Ppsa poprzez zaakceptowanie przez Sąd błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy mogących mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że za sprawą uchwalenia planu miejscowego doszło do wzrostu wartości działki o nr ew. [...] z obr. [...], 4) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa i art. 157 ust. 1, ust. 2, ust. 4 ugn polegające na błędnej wykładni tych przepisów i uznaniu za prawidłowe działania SKO w Toruniu skutkującego przyjęciem, że organ w ramach własnych kompetencji jest władny dokonać oceny merytorycznej prawidłowości operatu szacunkowego, sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego i zakwestionowania prawidłowości takiego operatu na podstawie innego operatu szacunkowego, sporządzonego przez innego biegłego rzeczoznawcę majątkowego, 5) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, art. 8 i art. 80 Kpa poprzez pobieżne i powierzchowne ustosunkowanie się przez Sąd do zarzutu skarżących dotyczącego zmiany stanowiska organu w stosunku do wcześniej podjętego przez organ rozstrzygnięcia w podobnej sprawie, bez wyjaśnienia podstaw i przyczyn, a tym samym uznanie przez Sąd takiego działania za zgodne z prawem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 Ppsa, wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonej fotografii - na okoliczność odlesienia działki o nr ew. [...] w obr. [...]. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. W pierwszej kolejności wskazać należy na istotny brak precyzji w konstruowaniu zarzutów skargi kasacyjnej, który w dużym stopniu ogranicza zakres kontroli instancyjnej w niniejszej sprawie. W świetle art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania i naruszenie przepisów prawa materialnego stanowią odrębne podstawy skargi kasacyjnej. W przypadku zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej, jak się wydaje nie dostrzega tego elementarnego rozróżnienia, stawiając w ramach jednego zarzutu zarówno naruszenie przepisu postępowania jak i prawa materialnego (zarzut nr 1, nr 2 i nr 4). Przy tym w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można kwestionować wykładni oraz zastosowania określonych przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1365/19, 4 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2582/20). 3.5. Jeżeli uznać, że zarzut nr 1 jest w istocie zarzutem naruszenia prawa materialnego to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, i tak nie zostały naruszone przez Sąd I instancji powołane w nim przepisy prawa materialnego. W tym kontekście konieczne jest wyjaśnienie, że uregulowana w art. 36-37 upzp opłata jest formą przejęcia przez wspólnotę samorządową wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmiany (tzw. ulepszenie planistyczne). W świetle art. 36 ust. 4 upzp kluczową przesłanką dopuszczalności ustalenia opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego jest wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem albo zmianą planu. Określając wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, należy uwzględnić przeznaczenie terenu wynikające z nowego planu miejscowego. Określając natomiast wartość nieruchomości lub jej części przed uchwaleniem planu miejscowego, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu wyznaczone w zmienionym planie miejscowym, a w przypadku jego braku faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości (art. 37 ust. 1 upzp). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle art. 37 ust. 1 upzp przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Skoro przed uchwaleniem planu nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania części nieruchomości są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego, jaki był rzeczywisty status nieruchomości. Sama potencjalna możliwość uzyskania warunków zabudowy nie oznacza zmiany przeznaczenia nieruchomości, ani nie dowodzi innego niż faktycznego sposobu wykorzystywania tej nieruchomości. Zauważyć trzeba, że organ rozpatrujący sprawę w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu nie jest organem lokalizacyjnym orzekającym w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dlatego też brak jest podstaw prawnych do nałożenia na organ ustalający opłatę planistyczną obowiązku badania, czy dla danej nieruchomości potencjalnie możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy. 3.6. Wbrew powyższemu skarżący zmierzają w ramach zarzutu nr 1 do wykazania, że potencjalne możliwości inwestycyjne części nieruchomości mają takie znaczenie z punktu widzenia wyceny, jak gdyby nieruchomość takie przeznaczenie już miała. Jednakże, jak zostało to już wyjaśnione, okoliczności związane z możliwością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy są całkowicie irrelewantne dla ustalenia wartości nieruchomości według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. W tym miejscu należy zaznaczyć, że powyższe stanowisko było już wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z: 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1496/11, 7 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2688/11, 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 413/18, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela. W tym zakresie również rozważania Sądu I instancji dotyczące niedopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki są bezprzedmiotowe. Tym samym art. 6 pkt 2 oraz art. 2 pkt 5 ugn oraz art. 61 ust. 2a upzp jako w ogóle niemające w sprawie zastosowania, nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji. 3.7. Analogicznie okoliczność późniejszego objęcia nieruchomości decyzją wydaną w trybie art. 18 i art. 11 ustawy o przygotowywaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla ustalenia stanu nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego. Stan nieruchomości w niniejszej sprawie został bowiem prawidłowo przyjęty na dzień 27 marca 2013 r. W świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 upzp niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu (wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1384/19). 3.8. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa i art. 135 Ppsa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał, iż nie doszło do naruszenia przez organy obu instancji wskazanych przepisów Kpa. Tak w zaskarżonym wyroku jak i zaskarżonych decyzjach została przeprowadzona wymagana ocena operatu szacunkowego w zakresie jego zgodności z przepisami prawa. Wskazano, że zastosowane przez rzeczoznawcę podejście porównawcze, a w nim metoda porównywania parami oraz metoda korygowania ceny średniej pozwalały na określenie wartości nieruchomości w odniesieniu do obszaru nieruchomości o jednorodnym przeznaczeniu i sposobie użytkowania. Przy szacowaniu wartości zalesionej części nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście mieszane, uwzględniając w nim odrębnie wartości drzewostanu oraz wartość gruntu, a także, mające wpływ na wartość nieruchomości, opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Dokonując oszacowania wartości nieruchomości przez uchwaleniem planu rzeczoznawca uwzględnił fakt, że grunt oznaczony w ewidencji gruntów jako Ls (las), ma wpływ na możliwość zagospodarowania całej nieruchomości. 3.9. Podkreślić należy, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15). Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do operatu szacunkowego przedstawionego przez stronę, ponieważ rzeczoznawca majątkowy w sposób dowolny, bez wykorzystania danych z ewidencji gruntów przyjął, że zgodnie z zapisami planu miejscowego, który utracił moc, ok. 83,5 % powierzchni działki miało przeznaczenie rolniczo-mieszkaniowe, a ok. 16,5 % powierzchni działki przeznaczone było pod tereny leśne, co pozostawało w oczywistej sprzeczności z danymi z ewidencji gruntów. Rzeczoznawca nie uwzględnił ponadto obciążających właścicieli kosztów związanych z wyłączeniem gruntów leśnych z produkcji leśnej. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie doszło zatem do naruszenia 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa art. 157 ust. 1, ust. 2, ust. 4 ugn. Organ dostrzegając powyższe uchybienia, niemające charakteru wiadomości specjalnych w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa), był uprawniony do oceny jego wiarygodności. Konieczne jest bowiem odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu (wyrok NSA z 23 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1227/21). Sąd I instancji dał przy tym temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyjaśniając powody odrzucenia prywatnej opinii o wartości nieruchomości. 3.10. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, art. 8 i art. 80 Kpa poprzez pobieżne odniesienie się do kwestii zmiany stanowiska organu w stosunku do wcześniej podjętego przez organ rozstrzygnięcia w podobnej sprawie. Incydentalne stanowisko organu wyrażone w innej decyzji wydanej w odniesieniu do innej nieruchomości nie może bowiem stanowić wzorca oceny legalności zaskarżonej decyzji. 3.11. Mając powyższe rozważania na uwadze, wniosek o przeprowadzenie dowodu z załączonej fotografii - na okoliczność odlesienia działki o nr ew. 15 w obr. 122 należało uznać za bezprzedmiotowy. 3.12. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.13. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.