I OZ 1210/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 października 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1016/18 o odrzuceniu skargi A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kurs reedukacyjny w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii postanawia uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 26 października 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1016/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę A.R. (dalej skarżący), sporządzoną i wniesioną przez pełnomocnika adw. K.F. (dalej pełnomocnik), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2018 r.), w przedmiocie skierowania na kurs reedukacyjny w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 14 sierpnia 2018 r. A.R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję z [...] lipca 2018 r. [k. 2-4 akt II SA/Sz 1016/18]. Zarządzeniem z 19 września 2018 r. Sąd wezwał pełnomocnika skarżącego do złożenia pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu skarżącego przed sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi [k. 1 pkt III, k. 11 akt II SA/Sz 1016/18]. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że przesyłkę zawierającą owo wezwanie doręczono pełnomocnikowi skarżącego dnia 27 września 2018 r. [k. 12 akt II SA/Sz 1016/18], jednak brak formalny skargi nie został uzupełniony. Zgodnie z art. 46 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej ppsa), do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Stosownie do art. 49 § 1 ppsa w przypadku, gdy pismo z powodu braków formalnych nie może otrzymać prawidłowego biegu, sąd obowiązany jest wezwać stronę do ich usunięcia w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Z tego względu, Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 ppsa odrzucił skargę (k. 14-16 akt II SA/Sz 1016/18). Zażalenie wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżając postanowienie w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 49 § 1 i art. 58 § 1 pkt 3 ppsa polegające na błędnym przyjęciu, że istniała przeszkoda w postaci braku pełnomocnictwa pełnomocnika skarżącego do jego reprezentowania przed sądem administracyjnym, podczas gdy pełnomocnictwo z 5 "lipca" [winno być "kwietnia"] 2018 r. do reprezentowania skarżącego, w tym przed sądami administracyjnymi, złożono na etapie odwołania od decyzji Starosty [...] i nie budziło [ono] wątpliwości co do jego treści oraz zakresu, czyniąc umocowanie pełnomocnika skutecznym także w postępowaniu w sprawie ze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (k. 24-26 akt II SA/Sz 1016/18). Na wezwanie Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie pełnomocnik skarżącego nadesłała potwierdzony za zgodność odpis pełnomocnictwa z 26 listopada 2018 r., upoważniającego ją do działania w imieniu skarżącego, m. in. przed sądami administracyjnymi (k. 29, 31-34 akt II SA/Sz 1016/18). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonania czynności procesowej - Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zm. poz. 1136 i 1370, z 2018 r., poz. 650) pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa. Celem przytoczonego przepisu jest udowodnienie istnienia więzi między stroną postępowania i jej pełnomocnikiem. Sąd musi zweryfikować, czy pismo pochodzi od odpowiedniego podmiotu, bądź podmiotu należycie reprezentowanego. W świetle niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że adw. K.F. była pełnomocnikiem skarżącego na etapie postępowania administracyjnego w postępowaniu odwoławczym, a następnie dnia 18 września 2018 r. w jego imieniu wniosła skargę do WSA (k. 2-4, 24-26, 33-34 akt II SA/Sz 1016/18). W aktach Kolegium (błędnie nie ponumerowanych) - znanych Sądowi I instancji - zalega potwierdzony za zgodność (z datą "21.05.2018") odpis pełnomocnictwa z 5 kwietnia 2018 r., z którego wynika, że adw. K.F. została ustanowiona pełnomocnikiem A.R. do reprezentowania go przed "... sądami powszechnymi wszystkich instancji, Sądem Najwyższym, sądami i organami administracyjnymi, Naczelnym Sądem Administracyjnym...". Pismem sądowym z 24 września 2018 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do "uzupełnienia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi [...] poprzez: - złożenie pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu do działania w imieniu strony skarżącej przed sądem administracyjnym lub sądami administracyjnymi" (k. 11 akt II SA/Sz 1016/18). W doktrynie jednoznacznie przyjmuje się, że pełnomocnictwo procesowe do reprezentowania mandanta, złożone do akt w jednej ze spraw rozpoznawanych przed danym sądem, jest skuteczne do prowadzenia także innych spraw tego mandanta przed tym sądem (J. Sobkowski, Pełnomocnictwo procesowe, jego istota, powstanie i wygaśnięcie, Wyd. Nauk. UAM 1967 s. 104). Mimo niejednolitości orzecznictwa, pogląd ten jest aprobowany zarówno przez część orzecznictwa, jak i doktryny (postanowienie NSA z 25.4.2006 r., I OSK 450/06, akceptowane przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 149-150, uw. 9; postanowienie NSA z: 24.8.2010 r. I GSK 607/10; 12.6.2014 r. I OSK 1190/14; 24.6.2014 r. II OSK 1636/14; 5.10.2018 r. I OZ 903/18, cbosa). Zgodnie z zasadami metodyki sędziowskiej, Sąd I instancji dysponując -potwierdzonym za zgodność z oryginałem - odpisem pełnomocnictwa, znajdującym się w aktach administracyjnych załączonych do akt sądowych, winien wskazać dlaczego uważa ów odpis za niewystarczający w sprawie, tak by pełnomocnik wiedział, że Sąd zapoznał się z tym odpisem dokumentu, jednak mimo to uważa ów odpis pełnomocnictwa za niewystarczający oraz z jakich powodów. Takie działanie należycie chroni prawo stron do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946; postanowienie NSA z 1.12.2017 r., I OZ 1611/17, cbosa). Na tle zbliżonej instytucji procesowej, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko dopuszczające wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez kuratora ustanowionego w trybie art. 34 kpa. Jak podniósł NSA w postanowieniu z 11.9.2012 r. II OZ 725/12, Lex 1252272, podstawę ustanowienia takiego kuratora stanowi art. 184 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który wyraźnie określa cel jego ustanowienia, to jest "dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich praw". Nie można przy tym uznać, że ochrona tych praw zamykać się będzie jedynie w postępowaniu administracyjnym, bez prawa poddania kontroli zapadłych w nim rozstrzygnięć przez Sąd administracyjny. Takie ujęcie naruszałoby wprost gwarantowane konstytucyjnie prawo do sądu osobie nieobecnej (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Istotą sądowej kontroli administracji jest bowiem ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności (J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na L Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24-16 kwietnia 2008 r., s. 1-8; B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego, w: Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 21-22). Również Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie, nawiązując do zasady państwa prawa, wielokrotnie wskazał, że zasada dostępu obywateli do sądu w celu umożliwienia im obrony interesów przed niezawisłym sądem, kierującym się wyłącznie obowiązującym prawem, jest jednym z fundamentalnych założeń tego państwa. Prawo jednostki do rzetelnego i publicznego procesu, w którym są rozstrzygane prawa jednostki o charakterze administracyjnym i cywilnym, wynika z zasady państwa prawa (wyrok z: 7.1.1992 r. K 9/91; 25.2.1992 r. K 3/91; T. Kuczyński, M. Masternak-Kubiak, Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Komentarz do art. 1, LEX 2009). Dlatego też określenie przez Sąd Rejonowy w postanowieniu z dnia [...] celu ustanowienia kuratora do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym o [...], rozciąga się również na prawo poddania przez kuratora dla osoby nieobecnej, jako jej przedstawiciela, sądowej weryfikacji zapadłych w sprawie decyzji (postanowienia NSA z: 23.8.2012 r. I OSK 1796/12; 7.03.2013 r. I OZ 164/13; 15.2.2013 r. II OSK 2990/12; 10.11.2015 r. I OSK 2296/15, cbosa). W realiach kontrolowanego postępowania sądowoadministracyjnego, uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa, złożony na etapie postępowania administracyjnego, jeśli obejmuje postępowanie sądowoadministracyjne w danej sprawie, spełnia powyższe wymogi, nie stanowiąc przeszkody dla nadania biegu sprawie sądowoadministracyjnej (art. 49 § 1 ppsa). W myśl art. 106 § 3 i 5 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wskazany przepis stwarza możliwość dopuszczenia z urzędu dowodu z dokumentu (odpisu dokumentu), warunkując jednak skorzystanie przez sąd z tego uprawnienia od niezbędności wyjaśnienia istotnych wątpliwości występujących w sprawie, przy jednoczesnym nieprzedłużaniu nadmiernie postępowania sądowego. Uprawnienie to niewątpliwie nawiązuje do zasady szybkości postępowania sądowego w powiązaniu z zasadą ekonomii procesowej, obejmującej nie tylko postępowanie sądowoadministracyjne ale i postępowanie administracyjne (postanowienie NSA z 8.11.2016 r. I OZ 1161/16, cbosa). Nowelizacja art. 46 § 3 ppsa, dokonana przepisem art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) nie zmienia oceny, że złożenie pełnomocnictwa do wniesienia skargi "jeszcze tych dokumentów przed sądem" w rozumieniu znowelizowanego art. 46 § 3 ppsa, oznacza także złożenie takiego pełnomocnictwa w w toku postepowania administracyjnego. Koncepcja przeciwna, nakazująca w każdym przypadku składanie nowego pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nawet jeżeli nie budzi żadnych wątpliwości, że pełnomocnik ustanowiony w postępowaniu administracyjnym jest również upoważniony do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego i występowania w postępowaniu wszczętym na jej skutek, byłaby wyrazem nadmiernego formalizmu, nie znajdując uzasadnienia w wykładni celowościowej i systemowej art. 37 § 1 i art. 46 § 3 ppsa, i naruszałaby prawo do sądu (art. 8 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Dnia 18 września 2018 r. (tego samego dnia, co w sprawie II SA/Sz 1016/18), A.R. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Z odpisu postanowienia z 15 października 2018 r. II SA/Sz 1015/18 (cbosa), odmawiającego wstrzymania zaskarżonej decyzji nie wynika, by Sąd wzywał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braku formalnego owej skargi przez nadesłanie pełnomocnictwa (odpisu pełnomocnictwa). Zarzuty naruszenia art. 49 § 1 i art. 58 § 1 pkt 3 ppsa okazały się zasadne. Przewodniczący, jeżeli uznał odpis pełnomocnictwa znajdujący się w aktach administracyjnych za niewystarczający do reprezentowania skarżącego przed sądem administracyjnym przez adw. K.F., po bezskutecznym upływie terminu 7 dni od dnia doręczenia wezwania z 24 września 2018 r. pełnomocnikowi, obowiązany był na podstawie art. 49 § 1 ppsa wezwać osobiście skarżącego do złożenia podpisu pod skargą (postanowienie NSA z 27.10.2005 r. I FSK 378/05; wyrok NSA z: 17.6.2005 r. I FSK 20/05, cbosa; 17.11.2017 r. I OSK 203/16, Lex 2464468), bądź zatwierdzenia czynności wywiedzenia skargi przez adw. K.F. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa z 5 kwietnia 2018 r., złożony w postępowaniu odwoławczym, jest wystarczający do reprezentowania skarżącego w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej. Pełnomocnik już w skardze winien był wskazać, że pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącego przed sądami administracyjnymi załączył do pisma w postępowaniu odwoławczym. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji.