I OSK 1632/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 199/06 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 199/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] oraz decyzji tego samego organu z dnia [...] nr [...] wydanych w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] nr [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie nr [...] miasta B. i oznaczona numerem ewidencyjnym [...], została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd stwierdził, co następuje: Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] nr [...] zatwierdzająca projekt podziału opisanej na wstępie nieruchomości, została wydana z naruszeniem prawa, które polegało na niezastosowaniu przy podziale nieruchomości przepisu art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r. Nr 30, 127 ). Kolegium nie stwierdziło przy tym nieważności wspomnianej decyzji, gdyż - jego zdaniem - w tym przypadku wystąpił nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., polegający na przejściu własności wydzielonej nieruchomości na rzecz osób trzecich. Rozpatrując sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, który złożył Z. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy poprzednie swoje rozstrzygnięcie i zawartą w nim argumentację. Organ, odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podniósł przy tym, że wyrok Sądu Rejonowego w M. z dnia 15 listopada 1994 r. sygn. akt [...] nie był wyrokiem, o którym mowa w art. 10 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż w wyroku tym sąd nie orzekł o podziale nieruchomości, lecz orzekł w zakresie roszczenia Z. K., opartego na przepisie art. 231 kodeksu cywilnego. Kierownik Urzędu Rejonowego w M. - jak argumentował organ - podejmując wspomnianą decyzję, nie zbadał natomiast ustaleń planu miejscowego pomimo, że zgodność podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była pozytywną przesłanką podziału. Kolegium zwróciło jednocześnie jednak uwagę na okoliczność, że skutki prawne ocenianej decyzji miały charakter nieodwracalny - w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie działka nr [...], która powstała w wyniku zatwierdzenia podziału działki nr [...], uległa dalszemu podziałowi a wydzielone z niej działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...]i [...]przeszły na własność osób trzecich. W złożonej od powyższej decyzji skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Z. K., wnosząc o chylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, zarzucił organowi rażące naruszenie art. 156 § 1, art. 156 § 2 zdanie ostatnie i art. 111 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 58 § 1 i 2 k.c. Skarżący stał na stanowisku, że Kolegium dopuściło się obejścia przepisów prawa, które na dokonującego podział nieruchomości budowlanej nakładały i nakładają obowiązek zapewnienia każdej, z nowo wydzielonych działek budowlanych dostęp do drogi publicznej i tym samym wyczerpało znamiona przestępstwa, polegającego na niedopełnieniu obowiązku służbowego a przede wszystkim na usiłowaniu ostatecznego zalegalizowania w trybie administracyjnym zaboru części nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdzając nieważność obu wydanych w tej sprawie przez Kolegium decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podniósł, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę, pod względem zgodności z prawem, działalności administracji publicznej, co skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, Sąd jest władny jedynie wyeliminować ją z obrotu prawnego, natomiast nie posiada kompetencji do orzekania w sprawie decyzji, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu. Ponadto Sąd zaznaczył, że - zgodnie z przepisem art. 134 w/w ustawy ustrojowej - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Oceniając tok rozumowania Kolegium, które uznało, że w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie zastosowano art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości, bo przy jej wydawaniu nie badano postanowień planu miejscowego pomimo, że zgodność podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była pozytywną przesłanką podziału, Sąd stwierdził, iż działanie Kolegium było nieprawidłowe. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] została bowiem wydana z powołaniem się na właściwą, również według Kolegium, podstawę prawną, tj. art. 10 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - w myśl których to przepisów - podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i następował na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Zdaniem Sądu, fakt, że w uzasadnieniu decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego w M. odwołał się do wyroku Sądu Rejonowego w M. z dnia 15 listopada 1994 r. nie mógł przesądzać jeszcze o tym, że rozstrzygnięcie to było niezgodne z prawem - tj. niezgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Takie sformułowanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w M. decyzji świadczyło jedynie w sposób oczywisty tylko o wadliwym jej uzasadnieniu, co nie oznaczało jeszcze, że wadliwe było również zawarte w sentencji decyzji samo rozstrzygnięcie. Sąd podkreślił też, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie tylko nie wykazało w uzasadnieniu swoich decyzji, na czym polegać miało nieuwzględnienie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w M. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale przede wszystkim nie podjęło czynności, które pozwoliłyby na udzielenie odpowiedzi na pytanie, jakie były zapisy planu i czy zatwierdzony podział nieruchomości był z tym planem rzeczywiście niezgodny. W ocenie Sądu, przed wydaniem decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności danej decyzji zatwierdzającej podział w/w nieruchomości, z uwagi na zasadę trwałości decyzji ( art., 16 k.p.a. ) i nadzwyczajny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, Kolegium winno ustalić bowiem, jaka była obowiązująca w dniu [...] stycznia 1995 r. treść planu i czy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości naruszała jego ustalenia. Nie można było w tym przypadku wykluczyć, że pomimo wadliwego sformułowania uzasadnienia, decyzja z dnia [...] stycznia 1995 r. w swym rozstrzygnięciu odpowiadała prawu. Reasumując, Sąd I instancji - orzekając na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w sposób rażący uchybiło zasadom zastosowania przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego. W tych okolicznościach skład orzekając uznał za niecelowe prowadzenie szerszych rozważać, odnoszących się do zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., a które co do zasady ocenił jako przytoczone w sposób prawidłowy. Jako chybione Sąd ocenił sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przez Kolegium art. 111 § 1 k.p.a. i art. 58 § 1 i 2 k.c. Wydana przez organ bowiem decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia, którym w rozpoznawanej sprawie administracyjnej było wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego a przepis art. 58 § 1 i 2 k.c. nie miał zastosowania w postępowaniu administracyjnym. W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Z. K., wskazując jako jej podstawę przepis art. 173 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Jako podstawę kasacyjną wskazano naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynika sprawy wskazując w tym miejscu na naruszenie art. 6, 7, 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. Skarżący kasacyjnie twierdził, że w zaskarżonym wyroku przepisy regulujące instytucję stwierdzenia nieważności decyzji zostały niewłaściwie zastosowane. Sąd bowiem odmówił stwierdzenia nieważności decyzji pomimo, że doprowadziła ona do niewłaściwego wykonania prawomocnego wyroku sądu powszechnego, jak również nieprawidłowo przyjął, iż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Podnosząc zarzut naruszenia określonych w kodeksie postępowania administracyjnego zasad tj. zasady państwa prawa i praworządności, argumentację tę dodatkowo poparto w skardze kasacyjnej przepisem konstytucyjnym, tj. art. 7 Konstytucji RP, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi utrzymanie w obrocie prawnym decyzji nienależycie wykonującej wyrok sądu powszechnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodziły. Tak więc w tym wypadku postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionych przez skarżącego podstaw kasacyjnych. Zgodnie z przepisem art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez przepisy postępowania należy jednak w tym przypadku rozumieć przepisy regulujące postępowanie przed sądem administracyjnym tj. cytowaną wyżej ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a nie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura administracyjna reguluje postępowanie tylko przed organami administracji publicznej, natomiast nie ma ona zastosowania w postępowaniu sądowym. Z tych względów Sąd uznał, że powyższa podstawa kasacyjna nie została trafnie przytoczona. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji nienależycie wykonującej prawomocny wyrok sądu powszechnego, trzeba stwierdzić, że nie miał on usprawiedliwionych podstaw. Powołany przepis nakłada na organy obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Wspomniany na wstępie wyrok Sądu Rejonowego w M. został wydany w sprawie o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli i nie wpływał na podstawę prawną decyzji objętej wnioskiem nadzorczym, która winna być zgodna z treścią obowiązującego planu. Nadmienić wypada, że wyrok sądu powszechnego nie zawierał ani określenia dokładnego granic działki, której dotyczył, ani jej powierzchni. Skoro zatem sam skarżący zgodził się ( poprzez ograniczenie powództwa ) na wydanie wyroku, jak określił to sam sąd, ogólnikowego, to nie może formułować obecnie zarzutów, że wyrok ten nie jest należycie wykonywany przez organy, co uchodzi uwagi sądu oceniającego legalność rozstrzygnięć administracyjnych. Powyższe wskazuje zatem, że zaskarżony wyrok w zakresie zarzucanym w skardze kasacyjnej nie narusza prawa i z tego względu - na zasadzie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.