II SA/Gl 563/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2020 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości Oddala skargę UZASADNIENIE Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], ustalił dla K. D. jednorazową opłatę w wysokości 70 343,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w związku ze zbyciem nieruchomości umową sprzedaży zawartą w dniu [...] r., co potwierdza umowa sprzedaży sporządzona przed notariuszem (Rep. [...] Nr [...]). Dalej organ wskazał przepisy stanowiące podstawę naliczenia i pobrania opłaty planistycznej oraz zasady jej wyliczania, podkreślając w szczególności to, że warunkiem ustalenia opłaty jest spełnienie dwóch podstawowych przesłanek w postaci: wzrostu wartości nieruchomości pozostającym w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego (art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: u.p.z.p.) oraz zbycia takiej nieruchomości przed upływem pięciu lat od wejścia w życie takiego planu (art. 37 ust. 4 w zw. 1 z art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). Natomiast podstawą ustalenia opłaty planistycznej jest opinia w przedmiocie wartości nieruchomości, sporządzona w formie operatu szacunkowego, przez rzeczoznawcę majątkowego. W przedmiotowej sprawie operat sporządził uprawniony rzeczoznawca majątkowy, stosując podejście porównawcze. Sporządzony operat szacunkowy został uznany za dowód w sprawie. Na dzień wejścia w życie nowego planu miejscowego w obrocie prawnym funkcjonowała działka nr 1, która powstała w wyniku scalenia działek nr 2, 3, 4 KERG [...]. Działka jest położona na obszarze dla którego nie było ciągłości obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od [...] r. do [...] r. teren obejmujący nieruchomość 1 znajdował się w obszarze dla którego brak było obowiązującego planu miejscowego – występowała tzw. luka planistyczna. W tym okresie, przedmiotowa działka była częściowo użytkowana rolniczo, częściowo była porośnięta lasem. Faktyczny sposób wykorzystania działki był zgodny z zapiskami w ewidencji gruntów oraz przeznaczeniem w poprzednim planie – działka miała użytki: LS- lasy o powierzchni 0,0329 ha, RIVa – grunty rolne o powierzchni 0,4116 ha, RIVb – grunty rolne o powierzchni 0,2969. W nowo uchwalonym planie miejscowym, działka przeznaczona była pod: tereny produkcyjno-usługowo-handlowe (PU, H12), lasy niepaństwowe (ZL28), zieleń nieurządzoną o znaczeniu ekologicznym (ZL26). Działka nie posiadała dostępu do drogi publicznej. W poprzednio obowiązującym planie miejscowym, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy C. NR [...] z dnia [...] r., ogłoszoną w Dz. U. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] r., który utracił moc z dniem [...] r.- działka przeznaczona była pod tereny upraw polowych stanowiące perspektywiczne rezerwy rozwoju zainwestowania miejskiego uzależnionego od potrzeb w zakresie systemu obsługi, wynikających z inicjatywy społecznej i władz samorządowych. Przedmiotem postępowania jest działka nr 5, która została wydzielona z działki nr 6, powstałej w wyniku podziału działki 1. Teren na którym zlokalizowana jest działka nr 5 został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części obszaru C. położonego w rejonie "Osiedla [...]", zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r., zmienionym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. Plan wszedł w życie [...] r., a zmiana [...] r. Zgodnie z zapisami ww. planu miejscowego, działka nr 5 znajduje się na jednostce planu o symbolu: PU, H12 – tereny produkcyjno-usługowo-handlowe. Jak wynika z operatu szacunkowego, wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego, przy uwzględnieniu przeznaczenia działki w poprzednio obowiązującym planie miejscowym i faktycznym sposobie wykorzystania wynosiła 57 522,00 zł natomiast po uchwaleniu planu miejscowego 292 000,00 zł. W związku z tym ustalono, że różnica między wartością rynkową przedmiotowej nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy C., a jej wartością rynkową określoną przy uwzględnieniu faktycznego wykorzystania w okresie luki planistycznej wynosi 234 478. Natomiast opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi 30% tego wzrostu, stąd organ ustalił zobowiązanie K. D. (dalej: skarżący) z tytułu opłaty planistycznej na kwotę 70 343,40 zł. W odwołaniu z dnia 6 grudnia 2019 r., skarżący kwestionuje wysokość wyliczonej wartości nieruchomości, wskazując że kwota jest rażąco zawyżona. Wskazał, że w dacie ustalania wartości nieruchomości była ona pozbawiona faktycznego dojazdu, skarżący zarzucił również niewłaściwy dobór nieruchomości w celach porównawczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko co do podstaw ustalenia opłaty, jak i wyliczenia wartości wynikającej z operatu szacunkowego. W skardze z dnia 30 marca 2020 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, podniósł zarzuty dotyczące I. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowaniu i przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej i nałożenia obowiązku zapłaty tej opłaty 2) art. 37 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 153 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez ustalenie wysokości opłaty planistycznej w oparciu o operat szacunkowy sporządzony z naruszeniem przepisów o zastosowaniu przy wycenie podejścia porównawczego, metody porównywania parami II. naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niezweryfikowanie nieruchomości uznanych przez rzeczoznawcę za podobne oraz niewyjaśnienie przesłanek, jakimi rzeczoznawca kierował się przy wyborze różnych metod szacowania nieruchomości i w konsekwencji poprzez ustalenie wysokości opłaty planistycznej w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy 2) art. 107 § 3 w zw. art. 11 k.p.a. poprzez nieustatkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w piśmie skarżącego z dnia 21 stycznia 2020 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, przeprowadzona w oparciu o kryterium zgodności tych rozstrzygnięć z prawem, pozwoliła stwierdzić, że wspomniane wyżej decyzje nie naruszają prawa. Kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 37 ust. 1 i 11 tej ustawy. Stosownie do art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11). W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że doszło do spełnienia przesłanek wskazanych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W stosunku do nieruchomości skarżącego doszło do uchwalenia planu miejscowego, co spowodowało wzrost wartości nieruchomości, a skarżący przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie tego planu dokonał zbycia nieruchomości i wreszcie, opłata planistyczna nie przekracza ustawowych 30% wzrostu wartości nieruchomości. W uchwale nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Gminy C., położonego w rejonie osiedla "[...]", następnie zmienionej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C., przedmiotowa działka została oznaczona jako tereny produkcyjno-usługowo-handlowe (PU, H12), zatem doszło do zmiany przeznaczenia gruntu, a jak ustalono w operacie szacunkowym – doszło w związku z tym do wzrostu wartości wskazanej nieruchomości. W skardze podnoszone są zarzuty natury procesowej, które wymagają rozpatrzenia w pierwszym rzędzie, oraz zarzuty materialnoprawne, odnoszące się w istocie rzeczy do konsekwencji uchybień proceduralnych. W pierwszej kolejności skarżący kwestionuje przede wszystkim operat szacunkowy, będący podstawą wyliczenia wysokości opłaty planistycznej. W ocenie Sądu, operat szacunkowy, stanowiący w niniejszej sprawie podstawę ustalenia opłaty planistycznej nie zawiera niejasności i wątpliwości, które budziłyby zastrzeżenia odnośnie do prawidłowości oceny dokonanej przez biegłego. Zarzuty skargi dotyczą nieprawidłowości w ustaleniu kręgu nieruchomości podobnych. Zdaniem skarżącego wybrane do analizy porównawczej nieruchomości był położone w zupełnie innej lokalizacji szczegółowej. W kontekście tych zarzutów zaakcentować należy, że wybór transakcji przyjętych do porównania i dat ich zawarcia leży w gestii autora operatu. Jednocześnie zaakcentować należy, że dla zakwestionowania doboru nieruchomości podobnych niezbędne jest wykazanie oczywistych błędów i sprzeczności przyjętych przez biegłego założeń z zasadami wynikającymi z wiedzy fachowej. Zastrzeżenia co do sposobu wyceny powinny mieć ugruntowanie w wiedzy fachowej, a nie stanowić luźnych przypuszczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Operat taki jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie należy podkreślić, że zarówno organ prowadzący postępowanie, jak i sąd kontrolujący decyzję tego organu, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ w przeciwieństwie do biegłego nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Nie wyklucza to jednak oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Ocena taka jest konieczna i polega ona na zbadaniu, czy operat został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Na gruncie przepisów u.g.n. pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Obowiązująca w tym zakresie regulacja prawna, a ponadto wiążące rzeczoznawcę standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na niego obowiązek, aby przy dokonywaniu wyceny nieruchomości wykorzystał zarówno swoją wiedzę specjalistyczną, jak również dołożył należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.). Zatem to rzeczoznawca decyduje, o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Ponadto tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (§ 4 ust. 1 Rozporządzenia (wyroki NSA: z dnia 14 marca 2007r. sygn. akt I OSK 322/06; z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt. I OSK 557/19). Eksponując wątek formalny kontroli operatu szacunkowego nie można jednocześnie pomijać, że kontrola ta polega również na ocenie, czy operat jest logiczny i spójny. Chodzi tutaj o weryfikację, czy dokonany przez rzeczoznawcę wybór podejścia, metody i techniki szacowania, a także dobór nieruchomości podobnych nie został dokonany w sposób całkowicie dowolny. Kwestionowany przez skarżącego operat został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. W zaskarżonej decyzji Kolegium poddało ocenie sporządzony w sprawie operat, stwierdzając, że odpowiada on wymogom obowiązujących przepisów prawa. Stanowisko organu odwoławczego w ocenie Sądu należało uznać za prawidłowe, a organ ten nie miał podstaw do tego, aby sporządzonemu operatowi odmówić wiarygodności. Powyższą, pozytywną ocenę operatu przede wszystkim uzasadnia to, że jest on kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne, odpowiada przepisom prawa, a przy tym został oparty na prawidłowych i rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania oraz zawiera wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków. W ocenie Sądu biegła dokonała prawidłowego i wyczerpującego opisu przedmiotowej nieruchomości oraz przedstawiła staranną analizę i charakterystykę rynku lokalnego. Ponadto wyczerpująco i logicznie uzasadniła wybór podejścia porównawczego przy zastosowaniu metody porównywania parami. Reasumując stwierdzić należy, że w ocenie Sądu sporządzony w sprawie operat spełnia wszystkie wymogi formalne określone w powołanym wyżej rozporządzeniu oraz opiera się na rzetelnych danych. Rzeczoznawca w sposób precyzyjny oraz logiczny dobrał do porównania nieruchomości podobne. Operat nie zawiera także żadnych wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów u.g.n. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że dokonana przez biegłą wycena nie budzi zastrzeżeń, zaś przeprowadzona przez organy, ocena dowodowa operatu nie nosi znamion dowolności. W świetle powyższych ustaleń nie mogą się ostać zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego, w tym: - art. 36 ust. 4 u.p.z.p., bowiem zmiana planu zagospodarowania przestrzennego skutkowała wzrostem wartości nieruchomości, co uzasadniało naliczenia opłaty; - art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 80 k.p.a., skoro brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości i rzetelności operatu szacunkowego. Tym samym mógł on stanowić wiarygodny dowód w sprawie ustalenia wysokości opłaty planistycznej; - przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ocena Sądu dokonana w tym zakresie nie wskazuje na jakiekolwiek uchybienia zawartym tam normom. - art. 107 § 3 w zw. art. 11 k.p.a., gdyż w decyzji odwoławczej organ odniósł się zarówno do argumentów wskazanych przez skarżącego w odwołaniu, jak i w piśmie uzupełniającym, które stanowiło jedynie rozwinięcie argumentacji odwołania. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.