I OSK 1959/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1552/16 w sprawie ze skargi T. K. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE UZASADNIENIE: Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1552/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę T. K. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Skarżąca T. K. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, jak również przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albowiem nie zostały one uiszczone ani w całości, ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1/ w oparciu o przepis art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270), dalej zwanej: "p.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c ) p.p.s.a. w zw. z art. 83 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 121, poz. 1264), zwanej dalej: "u.e.r.", poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niesłusznym przyjęciu, iż jedną z przesłanek nabycia tzw. świadczenia w drodze wyjątku jest ustalenie braku uprawnień wnioskodawcy do uzyskania świadczeń emerytalnych lub rentowych w przyszłości, podczas gdy z literalnego brzmienia naruszonego przepisu wynika, iż przesłanką nabycia tzw. świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 u.e.r., jest nie spełnienie warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty wg stanu na chwilę rozpoznania wniosku, 2/ w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w następstwie błędnego przyjęcia, iż wydanie decyzji w przedmiocie przyznania tzw. świadczenia w drodze wyjątku zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia przez sąd i na tej podstawie zawieszenie postępowania administracyjnego, podczas gdy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ ustalił, iż na chwilę jego trwania skarżąca nie posiada uprawnień do uzyskania emerytury lub renty w trybie tzw. zwykłym, co skutkować powinno merytorycznym rozpoznaniem jej wniosku i wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia w trybie art. 83 u.e.r., nie zaś postanowieniem o zawieszeniu postępowania w tym przedmiocie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że ratio legis przepisu art. 83 pkt 1 u.e.r., sprowadza się do ustalenia braku uprawnień strony do uzyskania emerytury lub renty na dzień podjęcia decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia. Wywodzono, że nie ma znaczenia fakt, iż skarżąca złożyła apelację od niekorzystnego dla siebie wyroku Sądu Okręgowego w Ś. z [...] stycznia 2016 r. oddalającego jej odwołanie od decyzji Oddziału ZUS w W. z dnia [...] lutego 2015 r. , odmawiającej przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy, albowiem Istotne jest to, iż na dzień dzisiejszy skarżąca nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń czy to emerytalnych, w trybie tzw. zwykłym. Argumentowano, że Prezes ZUS miał obowiązek rozpoznać jej wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, a gdyby na skutek uwzględnienia apelacji skarżącej zostało przyznane świadczenie rentowe, bądź gdyby w przyszłości nabyła prawo do emerytury, wówczas zgodnie z brzmieniem art. 83 u.e.r., świadczenie w drodze wyjątku nie przysługiwałoby (i powinno zostać odebrane, w przypadku jego przyznania na obecnym etapie). Podniesiono, że w tym stanie rzeczy, niezasadne było zawieszenie postępowania w oparciu o przesłankę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego przez inny organ lub sąd. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej. Nie był zasadny oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowym, mającym zastosowanie w razie zajścia wskazanych w nim okoliczności, a więc stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania, o istotnym wpływie na wynik sprawy, pozwalającego na uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części. Generalnie reguluje on formę rozstrzygnięć w przypadkach pozwalających na uwzględnienie skargi. Przede wszystkim przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia Sądu I instancji, którym oddalono skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Ponadto przepis ten nie może także, co do zasady, stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. należy powiązać z przepisami prawa materialnego, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w skardze kasacyjnej powiązano zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. z zarzutem naruszenia przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., tj. przepisami zawierającymi normy prawa procesowego, co w konsekwencji czyniło nieskutecznym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. mógłby osiągnąć skutek wtedy, gdyby powiązano go z wskazaną, jako naruszoną normą prawa materialnego, a Sąd I instancji uchylił decyzję w wyniku uwzględnienia skargi, mimo braku naruszeń przez organ przepisów materialnych. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., ani też art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., trafnie nie znajdując ku temu podstaw. Wskazać należy, że działanie organu zostało przez Sąd I instancji poddane trafnej kontroli pod kątem naruszenia wskazanych przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i w odniesieniu do argumentów podnoszonych w skardze, a prowadzącej do prawidłowego stwierdzenia, że postępowanie dowodowe było wnikliwe, obejmowało ocenę całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie i nie wykazało podstaw do uznania niezasadności zawieszenia postępowania na podstawie 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w tym przepisie jest sporne. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej, co miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu, skoro przesłanką uzyskania dochodzonego świadczenia w drodze wyjątku, było nie spełnienie warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (jak w przypadku przedmiotowej sprawy) i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Wskazać należy, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Jak trafnie przyjął Sąd I instancji, taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, gdyż spoczywanie sprawy o przyznanie świadczenia wyjątkowego (art. 83 ust. 1) winno mieć miejsce m.in. wówczas, gdy strona dochodzi uprawnień do świadczeń w trybie "zwykłym". Bowiem jedną z przesłanek przyznania renty w drodze wyjątku jest brak prawa do świadczeń "zwykłych". Jeżeli zatem niewadliwie ustalono, iż w toku pozostaje postępowanie co do tego prawa do renty z tytułu ustawowego, bo zapadłe w tej materii decyzje i wyroki są przedmiotem dalszego procedowania, to wyniki tych postępowań niewątpliwie mają wpływ na wynik sprawy niniejszej. W konsekwencji czego zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. było prawidłowe (por. wyrok NSA z dnia 10.01.2017 r., sygn. akt I OSK 2522/16). Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, który oparto na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 83 pkt 1 u.e.r., wskazać należy, że zarzut ten podobnie, jak miało to miejsce w zarzucie opartym o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.,został wadliwie skonstruowany, albowiem nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. w sytuacji powiązania go z zarzucaną normą prawa procesowego, jak w omawianym przypadku. Natomiast co się tyczy zarzutu naruszenia przepisu 83 pkt 1 u.e.r., to należy wskazać, że w zasadzie nie doszło w sprawie do jego stosowania, poza tylko podniesioną wyżej kwestią jego wadliwej wykładni ( polegającej na niesłusznym przyjęciu, iż jedną z przesłanek nabycia tzw. świadczenia w drodze wyjątku jest ustalenie braku uprawnień wnioskodawczyni do uzyskania świadczeń emerytalnych lub rentowych w przyszłości), zatem w zasadzie zarzut ten jest przedwczesny. Jednakże przy tak sformułowanym zarzucie należy wyjaśnić, że treść art. 83 ust. 1 u.e.r., przesłankę nieposiadania prawa do emerytury i renty określa w czasie teraźniejszym, a nie przyszłym, jak rozumie ten przepis to autor skargi kasacyjnej. Ponadto należy dodać, że ewentualnie korzystne rozstrzygnięcie sądu powszechnego w zakresie uprawnień do renty może obejmować okres, który winien być objęty rozstrzygnięciem organu administracji, co wyklucza przyjętą w skardze kasacyjnej konstrukcję określenia omawianej przesłanki z art. 83 ust. 1 u.e.r., nieposiadania uprawnień emerytalno - rentowych, jako działającej wyłącznie na przyszłość. Jak to już wskazano, jednym z warunków, który musi być spełniony aby dochodzone świadczenie zostało przyznane jest niespełnianie wymogów ustawowych do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Istnienie bądź nieistnienie po stronie skarżącej uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym nie jest aktualnie wyjaśnione. Nie zostało bowiem prawomocnie zakończone postępowanie sądowe wszczęte przez skarżącą przed sądami powszechnymi. Nie ulega zatem wątpliwości, że od wyniku ww. postępowania zależeć będzie spełnienie przez nią jednego z warunków uzasadniających przyznanie jej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Nie sposób zatem uznać, jak uczyniono to w skardze kasacyjnej, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie nie było konieczne. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przewiduje obowiązek a nie możliwość zawieszenia postępowania w omawianej sytuacji. W tym stanie rzeczy niepodobna zarzucić Sądowi I instancji naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego ani przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Nie orzekł natomiast o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.