I OSK 915/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Zbigniew Rausz Barbara Skrzycka – Pilch (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 199/04 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 2 marca 2006r. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 199/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] J. K. został uznany za osobę bezrobotną, a następnie decyzją Starosty Powiatu [...] z tego samego dnia przyznano mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych. W dniu 30 grudnia 2003r. J. K. zwrócił się o przyznanie mu świadczenia przedemerytalnego. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...],nr [...], na podstawie art. 6 pkt 6 lit. b i art. 37k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2003r., Nr 58, poz. 514 ze zm.) odmówił przyznania J. K. świadczenia przedemerytalnego, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 37k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu tj. nie posiada okresu uprawniającego do emerytury wynoszącego co najmniej 35 lat dla mężczyzn. Ponadto organ pierwszej instancji podniósł, że jednym z warunków niezbędnych do uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego jest pozostawanie w zatrudnieniu przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy do dnia rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn dotyczących zakładu pracy, zaś przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie przewidują przyznania tego świadczenia osobie likwidującej działalność gospodarczą w przypadku osiągnięcia wieku 55 lat przez mężczyznę posiadającego okres 35 lat uprawniający do emerytury. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. wskazał, że posiada 35 lat pracy oraz jest w wieku 55 lat. Od kwietnia 2002r. prowadził działalność gospodarczą, którą zlikwidował w grudniu 2003r. Podniósł, że w świetle ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jest dyskryminowany w stosunku do osób, które mają 55 lat oraz posiadają 35 lat pracy i są zwalniane z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 37k ust 1 i art. 37l ust 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 37k ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu świadczenie przedemerytalne przysługuje (...) osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli: 1) osiągnęła wiek co najmniej 58 lat kobieta i 63 lata mężczyzna i posiada okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 25 lat dla mężczyzn (...) lub 2) do dnia rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, ukończyła co najmniej 55 lat mężczyzna (...) oraz osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 35 lat dla mężczyzn (...), lub 3) do dnia rozwiązania stosunku pracy, z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy osiągnęła okres uprawniający do emerytury, wynoszący co najmniej 40 lat dla mężczyzn (...), lub 4) do 31 grudnia roku poprzedzającego rozwiązanie stosunku pracy, posiada okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 39 lat dla mężczyzn (...), a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło w związku z niewypłacalnością pracodawcy w rozumieniu ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz. U. z 1994 r. Nr 1 poz. 1 ze zm.), lub 5) zakończyła okres zatrudnienia o którym mowa wart. 19 ust. 2a, i w wyniku zaliczenia go do okresu uprawniającego do emerytury spełnia warunki określone w pkt 1, 3 lub 4. Art. 37l cytowanej ustawy stanowi, że prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje osobie, która spełniła warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Prawo do świadczenia emerytalnego ustala się na wniosek tej osoby. Organ odwoławczy na podstawie wszystkich przedłożonych przez J. K. świadectw pracy oraz zaświadczeń ZUS ustalił okresy, w których objęty był obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym jako osoba prowadząca działalność gospodarczą oraz wyjaśnił, że zgodnie z Zaświadczeniem 980/03 z Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 22 grudnia 2003r. J. K. dokonał likwidacji działalności gospodarczej prowadzonej na własne nazwisko. Na podstawie przedłożonych świadectw pracy organ odwoławczy ustalił, że J. K. posiada okres zatrudnienia w wymiarze 23 lata 3 miesięcy i 13 dni. Ubezpieczeniem społecznym jako osoba prowadząca działalność gospodarczą był on objęty przez okres 6 lat 2 miesięcy i 7 dni, co daje łącznie okres 29 lat 5 miesięcy i 20 dni. Organ odwoławczy podniósł, że z przytoczonego wyżej przepisu art. 37k ust. 1 ustawy wynika jasno, że osoba starająca się o świadczenie przedemerytalne powinna w dniu rejestracji spełnić łącznie warunek posiadania statusu osoby bezrobotnej, prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz warunki określone w przynajmniej jednym z punktów art. 37k ust. 1 ustawy. J. K. spełnia warunki niezbędne do nabycia statusu oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie spełnia natomiast żadnego z warunków określonych w/w przepisie ustawy. Nie posiada bowiem okresu uprawniającego do emerytury w wymiarze 35 lat, stosunek pracy nie został również rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której wywodził, że nie zgadza się z powyższym rozstrzygnięciem. W jego ocenie posiada on udokumentowany staż pracy 35 lat i 1 miesiąca. Podkreślił jednocześnie, iż nie posiada jednego ze świadectw pracy. Powołując się na przykład innego pracownika, posiadającego taki sam staż pracy wskazywał, iż odmowa przyznania mu świadczenia przedemerytalnego jest w stosunku do niego dyskryminacją oraz narusza przepisy art. 32 pkt 1 i 2 oraz art. 37 pkt 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zważył, że stosownie do art. 37l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 514 ze zm.) prawo doświadczenia emerytalnego przysługuje osobie, która spełnia warunki określone do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Kryteria ustalania uprawnień do świadczenia emerytalnego określa przepis art. 37k ust 1 tej ustawy. Sąd wskazał, że J. K. w momencie dokonywania rejestracji nie spełniał kryterium dotyczącego wieku uprawnionego, dlatego tez nie może znaleźć w stosunku do niego zastosowania norma przepisu art. 37 k ust 1 pkt 1 ustawy, nie uzależniająca tego uprawnienia od konieczności rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących pracodawcy. Sąd wyjaśnił również, iż skarżący nie mógł powołać się na przepisy art. 37k ust. 1 pkt 2- 4 ustawy, albowiem sytuacje tam wskazane obejmują przypadki, gdy stosunek pracy został rozwiązany z przyczyn dotyczących pracodawcy. Sąd podkreślił ponadto, że określone w każdym z punktów 1-5 przepisu art. 37k ust 1 ustawy warunki muszą być spełnione koniunktywnie, a nie spełnienie chociażby jednej z nich powoduje, iż świadczenie takie nie może być przyznane. J. K. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, opierając ją na następujących podstawach: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 37 k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w zw. z art. 2, art. 32, art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej , polegające na oparciu się przy interpretacji zastosowanego przepisu ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, wyłącznie na wykładni literalnej, z całkowitym pominięciem możliwości zastosowania wykładni celowościowej i systemowej, co doprowadziło do przyjęcia, że powołany przepis nie może mieć zastosowania do osoby, której możliwość dalszego wykonywania pracy (przy spełnieniu wszystkich pozostałych przesłanek ustawowych) ustała z obiektywnych przyczyn dotyczących zakładu pracy, którego była właścicielem oraz 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. art. 106 § 3 oraz art. 113 § 1 tej ustawy przez zaniechanie przeprowadzenia dowodów uzupełniających dotyczących stażu pracy skarżącego na które to dowody skarżący powoływał się w toku przeprowadzonego postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zdaniem skarżącego przyjęta przez organy orzekające wykładania powołanego przepisu jest błędna i prowadzi do naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oparcie się wyłącznie na wykładni literalnej, w tej konkretnej sytuacji skutkuje rażąco nierównym traktowaniem osób bezrobotnych, które charakteryzują się identycznymi cechami istotnymi, w zakresie możliwości uzyskania świadczenia przedemerytalnego. Zróżnicowanie i uzależnienie możliwości przyznania tego świadczenia wyłącznie od faktu czy osoby te, (których zakłady pracy z przyczyn obiektywnych i niezależnych od nich zostały zlikwidowane) wykonywały pracę w ramach własnej działalności czy też na podstawie zatrudnienia u osoby drugiej jest oczywistym naruszeniem art. 32 Konstytucji. Z tego też względu oparcie interpretacji zastosowanego przepisu wyłącznie na wykładni literalnej nie jest właściwe. Zasadnym natomiast wydaje się być zastosowanie w przedmiotowej sprawie wykładni celowościowej i systemowej. Jak wynika z art. 1 przedmiotowej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jej celem było określenie zadań państwa w zakresie łagodzenia skutków bezrobocia, zatrudnienia oraz aktywizacji zawodowej bezrobotnych i innych osób poszukujących pracy. Z art. 67 § 2 Konstytucji RP wynika natomiast, że każdy obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. W świetle powołanych przepisów, różnicowanie uprawnień obywateli do zabezpieczenia społecznego, jakim jest także świadczenie przedemerytalne, wyłącznie od tego w jakim charakterze dotychczas pracowali (tzn. w ramach zatrudnienia czy samozatrudnienia) wydaje się być niczym nieuzasadnione i wskazuje na błędność przyjętej wykładni. Kryterium istotnym winna tutaj być wyłącznie obiektywna przyczyna niemożliwości dalszego wykonywania pracy zachodząca po stronie dotychczasowego zakładu pracy. Również wykładnia systemowa powołanego przepisu przemawia za niwelowaniem różnic wynikających wyłącznie z faktu samozatrudnienia. Zastosowanie tego rodzaju wykładni umożliwia usuwanie sprzeczności miedzy obowiązującymi przepisami prawa, która to sprzeczność przy zastosowaniu wykładni językowej, niewątpliwie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Świadczenie przedemerytalne jest świadczeniem zastrzeżonym dla ogółu bezrobotnych spełniających takie same kryteria bez względu na dotychczasowe formy wykonywania pracy. Każda inna interpretacja obowiązujących przepisów stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP. Dlatego też zdaniem skarżącego przyjęta wykładnia art. 37 k ust.1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jest błędna i prowadzi do niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Zdaniem skarżącego w toku przeprowadzonego postępowania dopuszczono się także naruszenia wskazanego powyżej przepisu procesowego poprzez nie przeprowadzenie dowodów uzupełniających w zakresie ustalenia w sposób wyczerpujący czasokresu stażu pracy skarżącego. Przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia staż pracy przez cały czasokres postępowania był kwestionowany przez skarżącego. W swojej skardze do WSA podnosił on, że jest w trakcie poszukiwania dokumentów potwierdzających jego dłuższy staż pracy, które to dokumenty są trudne do zdobycia z uwagi na likwidację zakładu pracy. Okoliczność ta nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona przed zamknięciem rozprawy. Skarżący podniósł, że w niedługim czasie po otrzymaniu wyroku uzyskał stosowne potwierdzenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które przedłożył w załączeniu do skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Ponieważ zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogą mieć wpływ na ustalenia faktyczne, a w konsekwencji na stosowanie norm prawa materialnego, podlegają one rozważeniu w pierwszej kolejności. W zarzutach natury procesowej zarzucono, że Sąd I instancji naruszył art. 106 § 3 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających dotyczących stażu pracy skarżącego na które to dowody skarżący powoływał się w toku przeprowadzonego postępowania. Jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący w niedługim czasie od wydania zaskarżonego wyroku uzyskał stosowne potwierdzenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które załączył do skargi kasacyjnej. W postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Jedyny wyjątek od tej zasady przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. A zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji publicznej wydającym zaskarżoną decyzję. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Należy mieć na uwadze, że nie może to prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym aktem, bowiem rolą sądu administracyjnego jest ocena jego zgodności z prawem. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania przed sądem administracyjnym i powinno umożliwiać temu sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżony akt i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006r., I FSK 508/05, Lex nr 187511; wyro NSA z dnia 25 lutego 2005r., FSK 1409/04, ONSAiwsa z 2006r. nr 4 poz. 109; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001r., V SA 671/00, Lex nr 50129). Przez nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie należy rozumieć koniczność odroczenia rozprawy. W świetle powyższych rozważań brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., skoro Sąd ten nie był uprawniony do przeprowadzenia dowodu opisanego w skardze kasacyjnej. Po pierwsze dowód ten nie był znany zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak również w toku postępowania przed Sądem I instancji, a zatem organy administracji obu instancji oraz Sąd I instancji nie miały możliwości zapoznania się z jego treścią. Po drugie przeprowadzenie powyższego dowodu skutkowałoby nadmiernym przedłużeniem postępowania w sprawie albowiem wymagałoby odroczenia rozprawy, skoro skarżący do dnia wyrokowania przez Sąd I instancji nie uzyskał przedmiotowego dowodu. Po trzecie, przeprowadzenie przedmiotowego dowodu, z którego wynika, że skarżący udowodnił łączny staż pracy 35 lat i 14 dni, nie było niezbędne do rozstrzygnięcia istniejących w sprawie wątpliwości. Z akt sprawy wynika bowiem, że spełnienie przez skarżącego przesłanki posiadania wymaganego okresu uprawniającego do emerytury wynoszącego dla mężczyzn 35 lat nie uprawniało skarżącego do uzyskania świadczenia przedemerytalnego. Skarżący nie spełnia bowiem drugiej, określonej w art. 37k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, przesłanki polegającej na rozwiązaniu stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym zatrudnienie trwało nie krócej niż 6 miesięcy. A zatem przeprowadzenie przez Sąd I instancji opisanego w skardze kasacyjnej dowodu nie miałoby wpływu na wynik sprawy. Ponieważ z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji orzekał w sprawie na podstawie akt administracyjnych, biorąc pod uwagę wszystkie zebrane w toku postępowania administracyjnego dowody, zaś z wyżej wskazanych przyczyn brak było podstaw do przeprowadzenia przez Sąd I instancji opisanego w skardze kasacyjnej dowodu, należało uznać, że w toku postępowania przed Sądem I instancji nie doszło również do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji słusznie bowiem uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, tym samym dla oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego należało przyjąć za miarodajny stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym i stanowiący podstawę orzekania przez Sąd I instancji. Spośród podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności należało rozważyć zarzut naruszenia przepisów art. 2, art. 32 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie skarżącego Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 37k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, co skutkowało zróżnicowaniem sytuacji obywateli w zakresie uprawnienia do uzyskania świadczenia przedemerytalnego od faktu, czy osoby te wykonywały pracę w ramach własnej działalności, czy też na podstawie zatrudnienia u osoby drugiej, a w konsekwencji naruszało wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości wszystkich wobec prawa. Jednocześnie skarżący podniósł, że na błędność przyjętej przez Sąd I instancji wykładni wskazuje również treść art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego; zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. W ocenie skarżącego różnicowanie uprawnień obywateli do zabezpieczenia społecznego wyłącznie ze względu na charakter dotychczasowego zatrudnienia jest niczym nieuzasadnione i prowadzi także do naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Ustosunkowując się do powyższych zarzutów należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić, iż brak jest jakichkolwiek uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że wykładnia przyjęta przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku narusza wskazane przez skarżącego przepisy ustawy zasadniczej. Odnośnie zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa należy na wstępie podkreślić, iż ze wskazaną zasadą konstytucyjną wiąże się bardzo ważna zasada sprawiedliwości społecznej, która wynika z zasady demokratycznego Państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Należy wyraźnie podnieść, iż istota tej zasady nie polega na subiektywnym poczuciu sprawiedliwości, albowiem w przypadku tej normy chodzi wyraźnie o sprawiedliwość jako kategorię społeczną. Zasada sprawiedliwości społecznej oddziałuje na wyznaczenie treści innych norm konstytucyjnych i implikuje konieczność prowadzenia przez Państwo polityki gospodarczej zgodnej z interesem społecznym. Zasada ta wpływa też na treść norm konstytucyjnych dotyczących praw i wolności jednostki, a zwłaszcza na rozumienie zasady równości. Oznacza ona odrzucenie pojmowania jej w sposób totalny, jako równości pod każdym względem. Niemniej sprawiedliwość jest przeciwieństwem arbitralności, wymaga bowiem, aby zróżnicowanie poszczególnych ludzi pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych ludzi. Chociaż sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów powinny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych kategorii podmiotów (tak: np. (w:) B. Banaszak, "Prawo konstytucyjne", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 221-222; por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2005r., VI SA/Wa 616/05, Lex nr 190562). Jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1997r. (sygn. akt K 22/97, OTK 1997/3-4/41) o znaczeniu konstytucyjnej zasady równości wypowiadał się już wielokrotnie również Trybunał Konstytucyjny, zaznaczając, iż wynika z niej dla ustawodawcy obowiązek równego traktowania obywateli. Trybunał Konstytucyjny podkreślał jednakże, że nie ma bezwzględnej równości obywateli. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 1994 r., sygn. akt K 3/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 141-142; patrz także: orzeczenia w sprawach sygn. akt U 7/87 i sygn. akt K 8/91). Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wypowiada się, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, iż zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują. Zasada równości wymaga bowiem, aby podmioty traktowane były w równym stopniu równo, jeśli charakteryzują się daną cechą. Równość oznacza zatem - według Trybunału - także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Wynika to z faktu, że równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami, oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 kwietnia 1994 r., OTK w 1994, cz. I, s. 55). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2002 r. (sygn. akt SK 11/01, OTK-A 2002/1/2) stwierdził, iż istotą zasady równości wobec prawa nie jest traktowanie wszystkich jednakowo, a tylko - równe traktowanie określonej grupy obywateli, wyróżnionej ze względu na cechę prawnie relewantną (podobnie (w:) wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2004 r., sygn. akt P 4/03, OTK-A 2004/6/55, czy też w wyroku Trybunału z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00, OTK-A 2002/2/18). W wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r. (sygn. akt K 3/98, OTK 1998/4/52), Trybunał wyraźnie wskazał, iż sprawą podstawową dla oceny dochowania zasady równości jest ustalenie cechy istotnej, z uwagi na którą przepisy prawa dokonały zróżnicowania sytuacji prawnej swoich adresatów. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego różnicowanie sytuacji prawnej obywateli jest wtedy sprzeczne z Konstytucją, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego (patrz także (w:) orzeczenie TK z dnia 16 grudnia 1997r., sygn. akt K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, s. 502). Przepis art. 32 Konstytucji RP, zawierający deklarację równości wszystkich wobec prawa oraz równego traktowania przez władze publiczne, jak też zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, nie stanowi podstawy roszczenia, które mogłoby być skutecznie dochodzone przed powołanym do tego organem. Podobnie jest w wypadku art. 67 Konstytucji RP, który zapewnia każdemu prawo do zabezpieczenia społecznego w razie pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nieposiadania innych środków utrzymania. Przepisy te zawierają treść normatywną nie nadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego (uwzględniającego) roszczenie, są więc raczej źródłem gwarancji aniżeli praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalanych ustawach - wyraźnie zresztą zapowiedzianych w art. 67 ust. 2 Konstytucji - w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe (roszczenia) oraz zapewniając ich egzekucję. Nie mogły być takim źródłem również dlatego, że przewidziane w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP bezpośrednie jej stosowanie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy sama Konstytucja nie stanowi inaczej. W rozpoznawanym wypadku oczywistą przeszkodą do bezpośredniego stosowania Konstytucji jest treść art. 67, odsyłającego do ustaw zwykłych (por. wyrok SN z dnia 14 marca 2002r., III RN 141/01, OSNP 2002/24/584). Podstawy tych uprawnień należy szukać w przepisach rangi ustawowej. Do przepisów tych należą między innymi przepisy dotyczące prawa do świadczenia przedemerytalnego uregulowane w ustawie z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przyjęte w art. 37k ust. 1 pkt 2 tejże ustawy zróżnicowanie w zakresie uprawnień do świadczenia przedemerytalnego osób, które wykonywały pracę w ramach stosunku pracy lub stosunku służbowego oraz osób, które wykonywały działalność gospodarczą, nie uzasadnia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowania innej niż językowa wykładni tego przepisu w celu zachowania równości wszystkich osób w dostępie do tego rodzaju świadczenia. Należy bowiem zważyć, że sytuacja faktyczna osób, które likwidują prowadzoną osobiście działalność gospodarczą jest odmienna od sytuacji faktycznej osób rozwiązujących stosunek pracy lub stosunek służbowy z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Brzmienie cytowanego wyżej przepisu ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jest jasne i zrozumiałe, a zatem nie wymaga dokonywania wykładni celowościowej, czy też wykładni systematycznej. Stosunek pracy, a także stosunek służbowy, powstają na podstawie czynności prawnych dwustronnych (umowa o pracę, akt mianowania), a zatem pracownik nie decyduje samodzielnie o okresie trwania stosunku pracy, w szczególności, gdy rozwiązanie tego stosunku następuje z przyczyn dotyczących zakładu pracy, a więc drugiej strony stosunku pracy. Działalność gospodarcza wykonywana osobiście stanowi natomiast formę samodzielnego prowadzenia działalności zarobkowej, zaś prowadzący działalność gospodarczą sam decyduje o momencie likwidacji tejże działalności. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dokonane przez ustawodawcę zróżnicowanie w zakresie prawa do świadczenia przedemerytalnego jest uzasadnione i chroni sytuację osób, które z przyczyn dotyczących zakładu pracy tracą zatrudnienie, zaś wykluczenie osób likwidujących działalność gospodarczą z kręgu osób uprawnionych do świadczenia przedemerytalnego nie narusza wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości wszystkich wobec prawa, jak również zasady sprawiedliwości społecznej określonej w art. 2 Konstytucji RP. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 37k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że Sąd I instancji dokonał wyczerpującej i trafnej oceny zaskarżonej decyzji organu administracji II instancji pod względem zgodności z tym przepisem. Sąd I instancji, jak również organy administracji obu instancji, dokonały prawidłowej wykładni powołanego wyżej przepisu, z którego wynika, że świadczenie przedemerytalne przysługuje (...) osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli do dnia rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, ukończyła co najmniej 55 lat mężczyzna (...) oraz osiągnęła okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 35 lat dla mężczyzn (...). A zatem stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego, z którego wynikało, że skarżący nie pozostawał w stosunku pracy, lub też w stosunku służbowym, który uległ rozwiązaniu z przyczyn dotyczących zakładu pracy, uzasadniał odmowę przyznania skarżącemu prawa do świadczenia przedemerytalnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.